一、法律地位未确定制约农发行支持新农村建设。目前我国的金融立法已基本完善,人民银行法、商业银行法、银监法等金融法律均已出台,只有政策性银行的立法工作严重滞后,农发行经营活动所依据的国务院文件和章程的有关内容早已与发展状况不相适应。农发行作为国家政策性银行的特点被忽视,性质被曲解,功能被模糊,服务方向被误导,不便于职能作用的充分发挥。
二、经营环境不佳制约农发行支持新农村建设。一是法治环境差。主要是部分地方,粮棉企业不规范改制,恶意挤占挪用农发行收购贷款；悬空、逃废农发行债务；违规责任人得不到行政、经济和法律惩处。二是信用建设滞后。具体表现为政府主导、央行参与的中小企业担保机构、农业担保基金、农业政策性保险机构等信用平台未充分建立起来,第二还款来源保障还不足。三是办贷成本高。办理抵押贷款的抵押手续时,多部门、多环节收费且收费较高,造成企业怕贷、农发行办贷难、办贷慢。这样的环境,既影响县域招商引资工作大局,又会抑制客户对贷款的需求,还会影响银行办贷的积极性。
三、功能不足制约农发行支持新农村建设。从目前情况看,一是农发行的业务范围较窄,仍主要是由国务院确定的粮、棉、油收购、储备、调销、加工贷款；二是业务呈萎缩态势。国家全面放开粮棉油购销市场后,多种收购主体进入,对农发行贷款的需求相应减少,业务量也随之减少。三是新农村建设的重要领域涉及不多。目前仍局限于粮棉油领域,未涉及到新农村建设亟需要的现代农业方面、农村基础设施建设、县域经济建设、农村社会事业发展等重要方面。农业政策性金融在支持新农村建设方面的作用还远远未发挥。
四、经营补偿机制缺陷制约农发行支持新农村建设。就目前农发行基层行情况看,地方财政保障和补贴政策不落实,会造成农发行利息或者贷款本金损失。
五、信贷风险制约农发行支持新农村建设。一是政策风险。农发行根据国家和地方政府实施宏观调控、保护农民利益、稳定市场等政策需要而发放的贷款,承贷企业不能实行顺价销售而挂账,导致有的行、有的信贷员怕贷、惜贷,必然会影响国家粮食政策的落实,最终影响“三农”工作。二是市场风险。农发行发放的粮棉油流转贷款支持多种形式收购,但粮食全面放开后,销售价格完全由市场确定,企业未来销售价能否高于最低收购价,银企都无法预测,而且贷款不再象以前那样有财政补贴资金作保证,信贷资金潜在风险几率增大。三是改革风险。粮棉企业改革改制过程中挤占挪用农发行贷款支付改革成本形成的挂账、新增财务挂账未被审计认定的部分,造成农发行债务悬空,最终形成了农发行的信贷损失风险。
六、信贷载体不佳制约农发行支持新农村建设。一是农业产业化龙头企业和骨干企业较少,农发行优良客户较少,对农村经济发展的带动效应还不能显现出来。二是农产品科技含量不高,农产品的商品价值及附加值不高,规模效应不理想。三是对新农村建设的规划不明确,农业发展的组织不够,农产品的特色性未充分开发和利用,特色农产品不能走向世界,不能吸引外商。对农户庭院经济发展的组织还不力,产业带不明显,农发行投资方向及载体难以确定。
据此,应完善农发行支持新农村建设的机制,着重做好以下五个方面的工作。
一、尽快建立政策性银行法,给农发行定位。国家应尽快确立政策性银行法,以明确农发行的法律地位,明确农发行的经营目标、业务范围、管理体制、运行规则、风险补偿等,彻底解决农发行主体地位不明确、业务标准模糊、权利与责任不相适应等问题,保护农发行的合法权益,使其有法可依、合法运行、稳健发展,充分发挥其职能。重点是要明确农发行的性质,纠正不正确的业务划分。要更改“政策性业务”与“商业性业务”的不准确的划分,实行“指导性”与“指令性”或“计划性”与“市场性”分类管理。但无论怎样划分业务,始终要通过落实国家粮棉油购销和储备政策、农产品加工和农业产业化发展政策、农产品出口政策、科技兴农政策、发展特色农业政策、退耕还林政策等来体现农业政策银行的性质,履行政策银行的职能,寻找发展空间。
二、扩大业务范围,增加支农资金。一是业务范围要向支持发展现代农业方向延伸。除开展传统的粮棉油购销储加业务外,要支持农业种子工程、大型商品粮棉油基地建设、优质粮棉油产业工程、大型灌区节水改造、动物防疫体系建设、农业结构调整、农业新技术新产品新兴生物资源等农业科技开发和成果转化等关系新农村建设的关键项目。二是业务范围要向支持农村基础设施建设方向延伸。可将农村的饮水工程、沼气工程、公路村村通工程、中西部地区的乡村通电及农村电网改造工程等改善农村基本生活生产条件的领域纳入业务范围。三是业务范围要向支持农村社会事业发展方向延伸。主要是国家对农村的教育投资、医疗卫生投资、文化事业投资等资金管理可由农发行代理。四是业务范围要向支持县域经济建设方向延伸。主要是国家对县城和小城镇建设方面的投资可由农发行代理。
三、完善经营机制,增强支农能力。一是要拓宽资金来源渠道。中央银行要继续保证农发行支持农业和农村经济发展中的政策性资金需求,给予一定的再贷款支持；要利用金融债券发行在国内外资本市场上筹集资金,对筹资成本高于投资收益的差额应由中央财政补贴,以建立农发行长期、稳定、低成本的资金来源。二是完善农发行资本金补充机制。通过补充资本金、提供部分无息或低息财政借款、免交营业税和所得税、留存利润、贴息、提取呆账准备金等途径,建立资本金补充机制。进一步改革和完善财政补贴机制,强化各级政府、财政部门组织补贴资金的法律责任,减少补贴资金到位的随意性,重点解决地方财政补贴资金不到位问题,确保应给农发行的财政补贴资金能及时足额到位,以利于农发行正常运行。三是适当提高农发行呆账、坏账准备金比例。
四、建设信用体系,共同防范风险。农发行的信贷资金是国家的资金,其风险也将是国家的损失,有别于商业银行。为了防范政策性金融风险,应明确各级政府、各相关部门的有关职责,建立各负其责、共同防范的机制,要加强对违规挤挪农发行资金的惩处力度,并加强与各金融机构的联系,建立信用信息共享机制,增加风险防范能力,确保国家资金不受损失,这是农发行扩大支农作用、支持新农村建设的前提条件。
五、深化内部改革,打造现代政策银行。要进一步强化现代银行理念,根据现代银行的要求,紧密结合我国国情和建设新农村的需要,深入推进治贷制度、内控机制、风险管理、干部人事、收入分配等方面的综合改革,加快电子化建设和企业文化建设,完善运行机制,增强内在活力,提高可持续发展能力,为社会主义新农村建设作出新的更大贡献。
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