近来,在四大国有银行改制上市进程明显加快之际,国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等3家政策性银行的改制工作也正疾步快行。在国内各个产业的市场化程度明显提高之后,政策性金融机构逐步退出,更多的充实的金融服务功能建立并完善起来,是金融体系再造的必然步骤。
重新定位相互共通
就目前来看,3家政策性银行尽管在功能定位、业务范围、产品服务、资产质量等方面存在这样那样的差异,并且改革方案也采取了所谓的“一行一策”,但它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处。
其一是矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解,将3家政策性银行统一定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构。这种职能定位意味着3家政策性银行特别是农发行和进出口银行的业务范围将大幅放宽。
其二是补充资本金。3家政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题。因此,改革包括了多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制方面的内容。在既定的“纯国有血统”不变方针下,资本金的补充渠道只能由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个方面构成。
其三是确立不良资产处置的方式及期限。在3家政策性银行中,由于国家开发银行发放了大量的10年、20年以上期限的贷款,因此风险暴露还需要一个较长的时间过程。目前资产的不良率2%左右虽优于许多国内一流的商业银行,但农发行和进出口银行却都面临着一个共同的问题,即如何处置表内不良贷款。
其四是治理结构和内在运行机制改革。一旦以开发性银行对3家政策性银行进行定位,这3家银行的治理结构就要参照现代公司治理结构进行相应的调整。
其五是确立运行模式。既然开发性银行在功能上具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务这种双重特性,那么开发性银行在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式,分别设立指令性账户和指导性账户也不失为一种解决办法。用指令性账户记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况,用指导性账户记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息,其资金来源、运用、风险管理、监管主体等各个方面都因此发生新的变化。
定位转型大势所趋
自1994年3家政策性银行相继成立以来,对实现国有专业银行向现代商业银行转变、支持国家重大基础设施建设、促进机电产品出口和支持国家粮食收购都发挥了重要作用。如今,随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,市场机制的日益成熟,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成,政策性银行选择走向转型势在必行。
首先,就财政环境而言,经过多年的努力,我国国家财政的规模有了长足进步。财政支出对GDP的占比,已从1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高执政能力,要求政府角色的转换和改善,特别是稳健的财政政策的实施,将使今后一段时期大幅度扩展财政规模的余地不大,特别是财政对产业经济发展的直接投入,会受到相当大的限制。如果再考虑到各种隐含债务,国家财政继续直接对政策性金融提供大规模资金的空间相对缩小。我国政策性银行必须更紧密地与市场结合,成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需求的新型金融机构。
其次,就金融环境而言,我国国民经济的金融化程度大幅提高。到2004年末,我国M2与GDP之比已达185.3%,远高于世界主要经济体的同期水平。考虑到国内居民较强的储蓄倾向,预计今后相当一段时期内,M2与GDP之比仍将继续在高位运行。因此,市场本身有能力提供充分的流动性,成为政策性银行开展开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。
第三,产业结构的变化也是促使政策性银行选择走向转型的一个重要因素。因为过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业,政策性金融的作用已经大为减弱。随着对外开放和资本市场的发展,国内对资本利用的手段和技术都有较大改善。中长期商业性资金将更容易、更安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此,我国政策性银行,特别是国开行和进出口行,需要重新调整业务范围,实现转型。
第四,政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。当前市场建设和制度建设中存在许多期限较长的、能促进短缺行业长期发展的项目,这些项目利用商业方式可以成活,不再需要政策性金融支持,这成为我国开发性金融业务的重点。如基础物质瓶颈及配套领域,包括能源、运输、材料、农林、水利,以及军工、高科技等领域；社会瓶颈领域,包括就业、教育、医疗、中小企业、西部开发、东北等老工业基地振兴、县域经济等方方面面。
最终体现国家账户
政策性银行改革的目标是向综合型开发金融机构转型。综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排。它主要利用市场化手段,按照商业性金融规律运作,在机构自身可持续发展的基础上,为实现国家政策和战略导向服务。政策性金融机构着眼于社会效应,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴；而综合性开发金融机构更多地强调商业原则,通过制度建设、市场建设和保持经营可持续,在此基础上,实现政府目标。
而从另一方面来说,综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性,但相对于传统意义上的政策性金融机构,综合性开发金融机构向市场化方向迈进了一大步。二者的主要区别在于传统政策性机构强调按照国家指令办业务,然后国家兜底。综合性开发金融机构则强调自主经营,自担风险,市场化运作,商业上可持续。综合性开发金融机构的政策性属性最终体现在国家账户上。
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