近年来,全国很多城市正在大干快上的城市建设项目,资金基本都来自卖地生财的“地财政”。随着宏观调控政策的步步严厉,不仅给“发热”的楼市吹来了阵阵寒风,不少城市已经拉开架子撑起“大场面”的“新城区”建设之类的大型项目,如同每一个老百姓关心的房价一样,正在经受宏观调控政策严峻的考验。
从“半壁江山”到“准备过紧日子”
素有人间天堂之美称的杭州,正给这种依靠土地和房产支撑起来的所谓的“经营城市”的思路敲响了警钟。
在过去的相当长时间内,包括杭州在内的不少城市地方财政收入对房地产及其相关产业的依赖度非常高。随着国家调控力度的加大,这个房地产业一度热闹火爆的城市2006年的房地产行业地税税收预计减收将达14.31亿元,下降达25.14%,“钱景”堪忧。
西湖区是杭州近年来房地产开发较为集中的城区。在“调控”的声声警钟中,该区地方财政由早些年的好日子跌到如今的尴尬处境,“新旧两重天”尤其明显。作为西湖区的支柱产业,房地产占前两年全区地方财政收入的份额高达50%多,构成“半壁江山”。而今年一季度的统计表明,西湖区房地产企业入库税收同比下降达45%。受此影响,西湖区的地方财政收入同比下降超过10%。
杭州全市的情况也不容乐观。一季度,近年房产开发量较大的滨江区、上城区房地产企业入库税收同比分别下降27%和16%以上。杭州市房地产企业入库税收为23亿元,下降了13%以上,导致杭州市财政收入增幅出现较大回落。
财政收入的减少令很多城区感到头疼,有的财政局长抱怨“区财政快成了吃饭财政了”,有的城区要求一年内暂停手提电脑、数码相机等电子用品的采购,部门预算总体保持零增长,“准备过紧日子”。
“经营城市”的动力从何而来
最近一些年来,在很多地方流行一种“经营城市”的思路,其操作模式为,先由政府“做地”,推出一个概念,然后整理出一块土地拍卖,卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值,带动地价上涨,政府又可以通过卖地获得更多的财政收入,由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱,万丈高楼平地起”,这一直是不少城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。
由于在现行分税制下,增值税的75%上缴中央,25%留给地方,使得像浙江这样的经济发达地区,尽管财政收入大幅增长,但地方财政收入在总收入中的比重不高。相比之下,由城市扩张和土地占用带来的税收,包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有。“摊大饼”式的城市扩张因此成为地方政府扩充税源的最有效途径。在浙江不少地方,土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。
要“城市化”,要搞建设,就需要钱,钱从哪里来？土地征用、房产建筑,这是地方政府可以掌控的巨大资源。这种制度上的原因正是卖地生财、“经营城市”的动力所在。
警钟已经响起
近年来,各地大规模的城市基础设施投资,主要资金都是来自以土地为抵押品的贷款,城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险。而且这些政府背景的贷款很容易受到宏观政策影响,发生大的波动。
“卖地生财”的“经营城市”模式所隐含的问题在红火局面下是显示不出来的。但是在最近一两年的宏观调控下,这种模式的隐患已经出现。有数据表明,浙江全省县以上政府财政债务已高达800亿元。在宏观调控缩紧土地和信贷阀门后,浙江不少城市的土地出让金收入急剧萎缩,有些地方已经出现经营性用地招拍挂低于底价,政府土地出让收入锐减的严峻局面。土地出让收入不足以归还贷款时,应由政府财政兜底,但这些地区的政府贷款已超过了地方财政收入。前些年已经摊开的城市“大饼”一下子缺少了后续供应的“面粉”,面临“煎糊”危机。不少在建的“新城区”等项目投资资金吃紧,已经成功运营了多年的所谓“经营城市”面临巨大的财政风险。
城市不能以“经营”来定位
城市定位最初是解释城市为什么位于它们目前所处的位置,在我国社会经济的不断发展中,城市定位的含义不断丰富。城市定位含义发展变化极为正常,但错误的是“经营城市”的定位不仅在理论上矛盾,在实践中也引致混乱。
城市是一个与乡村相对的概念,从经济学的角度看,城市是经济活动及其空间集中的结果。一般讲,城市也是个非常抽象的概念,泛指与乡村相对的一种聚集地、经济空间、组织制度与结构、生活景观等。在现实经济生活中,经营对象应该是与商品生产和商品交换相联系的经济组织、商品或服务,无论从那个角度来认识,城市也不可能是经营的对象。
从严格意义上讲,城市的全体社会成员是城市的主人,城市的管理者是城市政府,二者都不可能是城市的经营者,城市的全体社会成员,通过人民代表大会来决定城市的发展的方向和战略,城市政府则是实施战略的管理者。城市政府是在获得城市的人民代表大会授权后,在相关的法律法规下对城市进行管理,并且只具有公共管理权限,还必须接受城市人民的参与和监督,城市政府并不拥有对城市进行经营的权力,城市政府不是可以从事经营活动的主体。
在市场经济条件下,经济组织和个人可以以追求自身利益最大化,而城市政府不能追求自身利益最大化,只能以城市的社会效益为目标和尺度,力求实现城市整体经济效益、环境效益和社会效益等方面的最优结合。城市政府不是经营活动的主体,只能管理不能经营,城市政府经营城市而且必然助长政企不分,损害市场秩序。既然城市不是经营对象,城市政府也不是经营主体,又何言城市的经营性定位？
城市无需竞争性定位
竞争的一般原理,一切竞争产生的基本前提是资源的稀缺性,即两个及两个以上竞争主体通过各种方式和手段实现对有限资源的更多占有。城市的主要资源是土地和基础设施,具有强烈的地域性特点,并且城市有各自的行政区划范围,相互间根本无从竞争。至于城市运行与发展需要的其他资源,如资本、劳动、技术、管理等,归根结底是经济组织运行与发展所需的资源,竞争主体是城市间的经济组织,而不是城市整体。
如前所述,城市不是经济实体,不可能成为竞争主体,城市间经济实体的竞争,是市场竞争而不是城市竞争,城市之间只存在所属地域的行业、产业或微观组织的竞争,不存在城市整体间的竞争,如果有竞争,只能是城市政府之间的竞争,政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争、体制竞争、政策竞争,以及提供公共物品的数量与质量的竞争,这种竞争与市场竞争有着本质的区别,竞争的结果不会导致兼并、破产和垄断。
迄今为止,还没有那个国家或地区的城市间,出现过你死我活的竞争,因为任何一个城市都不可能自给自足孤立地存在,在一个国家或区域的经济体内,城市间关系的主体特征是分工与协作,城市间的竞争是消耗性因素,国家和地区在制定社会经济发展规划时,都会刻意减少这些因素的作用。城市间关系的主要方面是协作而不是竞争,何言城市的竞争性定位？
总之,城市定位是确定城市发展的全方位坐标,具有整体性、宏观性和政策性,准确的城市定位是城市整体发展的重要战略。城市定位的含义可以发展,也需要发展,但偏离城市定位基本性质,城市定位就会变形走样。“经营城市”的不良后果当为后人戒。
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