6月27日结束的G20多伦多峰会明确了未来的全球经济应实现强劲、可持续、平衡的增长。强劲的经济增长需要进一步促进市场各要素包括促进劳动力成长、开发市场、培育新的经济增长点等,而财政整顿是实现可持续增长的重要保证。
尤其是高赤字国家,像希腊等国依靠高赤字已经超越本国的经济承受能力,也透支了未来的经济增长潜力,财政紧缩是避免未来遭遇更大的债务危机的必要手段。因此,稳健的财政预算及财政政策将成为未来的工作重点。当然,财政整顿也可以理解为经济实现平衡的内部措施,而全球贸易再平衡则是外部条件,也是各国平衡发展的重要保证。
发达经济体的日程事项
财政整顿早已成为G20中发达经济体的一致行动。正如前文阐述的,从理论上讲,长期的高赤字将导致资本市场提高融资风险评估。而面对高风险预期,高赤字国家被迫提高国债的发行利率。这导致国家融资成本的提高,更可能推高利率上升,最终危害经济增长潜力。
而按照世界银行的预测,如果不推行强有力的财政整顿措施,债务违约风险将继续提高,而这将导致美国10年期的国债利率提高100个基点,而利率的提高将导致投资下降,最终导致全球经济下降0.5个百分点。
因此财政整顿势在必行,而从发达国家已经公布的财政计划看,2011年后的几年内都已经安排了降低财政赤字等计划。包括各国2010的财政预算在内,其公布时间基本都早于6月27日结束的G20会议。因此,在发达国家,财政整顿是日程中的安排事项,只是在欧债危机的影响下加快退出。
G20明确财政整顿方案
显然,欧洲主权债务危机的蔓延和冲击促进了各国在财政整顿议题上的意见统一,也加快了财政整顿的步伐。此次,财政整顿方案明确了以下3个主题:
一是,财政整顿的时间表及目标。大多数国家的财政整顿从2011年开始,但高赤字国家将更早。而从完成的时间节点及目标是:在2013年削减一半财政赤字,并在2016年稳定或降低债务比率。实际上,目前遭遇债务危机的欧洲国家都已经公布了财政紧缩方案,而日本也已经公布经济和财政中长期改革方案。G7中只有美国没有特别出台财政紧缩方案。
二是,财政整顿三原则:可信、立即行动、培育经济增长点。可信原则指的是各国根据本国经济情况提出切合实际的方案和路径,并应积极加强财政框架和制度。立即行动强调发达经济体的财政整顿工作现在就应着手,要求在2011年开始,而财政赤字严重的国家应该更早。培育经济增长点指财政整顿重在结构性调整,重在培育增长点实现经济的长期增长。所以,财政整顿还是重在结构性调整,旨在实现经济的长期增长。
从财政整顿的三原则我们可以明确:财政整顿将是未来实实在在要推进的事项;财政紧缩已经提前来临,而不是等到经济完全恢复;财政整顿要服从于经济长期增长。因此,可以肯定,近期推出的财政紧缩方案将进一步明确并执行,短期看需求减少是必然,但有利于长期持续增长。
三是,维持经济复苏,实施增长友好性财政整顿。缩减支出、财政整顿将影响经济增长,G20高峰论坛上,各国领导人无疑重视了该问题。一般情况下为减少财政赤字,实施财政整顿的先决条件是保证经济增长,否则减少赤字是难以现实的目标。而此次G20宣言提出的财政整顿要求也遵循了这一原则。虽然达成了整顿财政的一致意见,但财政整顿将是在维持经济增长基础上而进行,并不是一味为紧缩财政而整顿财政,尤其是维持私人消费的增长。
财政整顿知易行难
虽然各国对财政整顿达成了基本一致的意见,但是财政整顿的实际推进却受到诸多条件的制约,并非达成意见那么简单。
受制约的第一因素是财政整顿的约束力和行动一致性。此次财政整顿是在全球经济尚未完全复苏,未达到自我持续发展的状况下提出的。因此,G20会议虽然提出了高赤字,特别是发达经济体要求尽快实施财政整顿。但具体执行要看各国自己的情况。因此,财政整顿要求体现了差别对待的原则,这也给各国政府留下了政策操作空间和灵活度,也使得部分国家的财政整顿停留在纸面或缓慢推进。
同时,经济复苏程度起到根本制约作用。财政收支的改善根本在于经济的稳定复苏,这在前面强调过。而目前,各国的经济复苏进程各异,如果在财政整顿的同时各项政策不配套,可能导致更严重的经济衰退,那么财政整顿付诸东流。
财政整顿还面临政治约束。希腊等国的财政紧缩曾导致严重的社会罢工和冲突。政治上的压力可想而知。而7月12日,日本执政党因为提高消费税率问题而折戟参议员选举,也是明证。因此,财政整顿需要政治家的魄力及政党的合作。否则,财政整顿难以实质性推进。
为建立更加稳固的财政结构,各国必须缩减开支。但是考虑到周期性财政赤字随着经济的好转而自然降低,因此,各国财政紧缩主要是减少结构性赤字,即消除周期性因素后的支出增加。而目前各国高赤字的重要原因在于2009年开出的大规模刺激方案并由此造成的开支激增。从统计数据看,英、美两国的救助支出最为庞大,财政支出总额占2008年本国GDP的比例高达18.9%和7.5%,这也直接造成了两个国家财政赤字的高企。
因此,如果严格执行G20多伦多宣言要求的话,英、美两国的紧缩压力最大,需要在短期内较大规模的退出刺激方案并缩减开支,以便尽快降低赤字规模。
G7的整顿力度和时间
笔者认为,财政整顿的力度和时间要考虑三个维度:政治任期与国际政治需要、经济增长能力、赤字水平。
缩减财政开支在短期内不可避免地导致社会福利和就业减少,由此带来选民的不满。因此,从政治风险角度看,刚上任的执政党愿意推出严格的财政整顿方案,宁愿忍受短期的民众不满换来长期的经济增长,而处在执政中后期的国家领导人因推行大规模的财政紧缩措施可能影响自己的政治声誉而有所顾虑。
目前保留本国赤字和债务危机并积极推行财政整顿的就有希腊、英国和日本等新任政府。而赤字和主权债务危机的重灾区在欧元区,为了欧元的存在及减少本国的资本输出,德国更有积极性要求欧元成员国推行财政整顿。因此,在财政整顿方面,德国的意愿比较坚决,力度也比较大。
良好的经济复苏自然为财政整顿提供了空间和自由度,因此,像加拿大等国愿意加快退出刺激方案。而赤字水平高的国家遭受市场质疑也愈多,因此,那些高赤字的国家进行财政整顿的压力比较大。
从这三个维度评估财政整顿时间和力度可以判断,德、加两个国家由于较好的经济表现,推行的意愿较高;而美国因高失业率担心经济进一步恶化而推行意愿稍弱;日、英因处在执政早期,受政治推动,执行财政紧缩的意愿比较高,但经济增长潜力将弱化其执行力度;法国和意大利政治环境和经济环境都不是很利于其推行财政紧缩措施。
因此,富裕国家的财政整顿势在必行,但就紧缩力度和意愿看,G7中德国、加拿大的意愿较高,也比较可信;美国、日本和英国有较高意愿,但是经济本身受到制约,相对要弱一些;而法国和意大利其政治环境和经济环境都较强地制约了财政紧缩的意愿和力度。
编辑:邱玉琴 omnicourage@gmail.com
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各国财政紧缩方案一览
希腊
3月3日,通过加税和减薪方式为财政开源节流48亿欧元;5月7日公布了3年内通过削减职工退休金和公务员工资等途径削减财政预算300亿欧元。
西班牙
1月份公布为期3年的500亿欧元财政紧缩方案;5月27日通过政府提出的为期两年的150亿欧元财政紧缩方案,其中具体措施包括2010年削减公务员工资5%,2011年冻结公共部门工资和部分养老金。
意大利
5月26日,公布了为期3年的240亿欧元财政赤字削减计划。
葡萄牙
5月13日,公布了为期两年的“增加税收”和“减少开支”方案,预计到2011年财政赤字占GDP比重降到4.6%。
爱尔兰
4月7日,公布财政紧缩方案:削减儿童福利和发给失业者的补助;公路和铁路项目将予以暂停,养老金税率也将从1月开始执行的1%提高至2%。
德国
6月7日,公布2011年起计划每年降低结构性赤字0.5%,到2013年达到3%的目标。紧缩措施包括缩减能源产业优惠及征收核能税、政府裁员、军队裁员、冻结公务员工资等内容,计划每年至少减少100亿欧元的财政预算,直至2016年,总数高达816亿欧元。
法国
6月12日,公布:1.通过宪改,明确平衡财政承诺;2.削减公共开支,将自2011年至2013年冻结国家开支;3.冻结地方政府援助。计划削减1000亿欧元的赤字,其中削减开支450亿欧元,增加税收50亿欧元,另一半则希望由经济增长带来的收入增加弥补。
英国
6月22日,公布每年缩减400亿英镑的开支,其中,政府开支缩减320亿英镑,通过提高税收增加80亿英镑收入。
日本
6月22日公布财政改革计划,计划在未来三年限制政策性支出,将2011财政年度的国债发行规模控制在44.3万亿日元以下,未来3年的年度支出将控制在71万亿日元,到2016年赤字占GDP的比重削减一半。
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