我们知道,当美国政府强行要完成让中低收入人群“居者有其屋”的政策时,市场本身是无法完成这一过程的,实际操作中是由联邦政府对“两房”的行为提供了隐含担保。也正因如此,“两房”的债券才得以屡次发售成功。换言之,市场在以买美国国债的态度来购买“两房”债券。
通常而言,发国债需要国会的同意,但“两房”却并非如此。其发债的克制程度远不如美国国债,风险的控制也远远弱于美国国债,这即是哈佛大学经济学教授科尔奈在1979年就政府对国有单位不断的救助行为,提出的“软预算约束”概念。他认为在“软预算约束”的状态下,若相关单位发生亏损,其管理人员就会期望得到援助,并且这种期望将决定他们的行动,而政府因为种种顾虑,总是不得不持续不断地救助这些组织,最终风险往往从局部扩散到整个经济体,引发系统性危机,而相关组织依旧保持了低效率。
融资安排无改经营能力
如果把住房看成一种商品,那么其市场是受到供给和需求的约束。在供给和消费倾向不变的情况下,要增加需求,只能通过右移消费者收入曲线来实现,即或者增长消费者的实际收入,或者通过金融安排、增加当期支付能力。而“两房”的功能则是通过适当地向中低收入人群提供融资服务,以及借债等方式放大资产负债表,并且,融资服务的范围也不断扩大。除此以外,通过金融衍生品的放大作用,将风险转移到风险偏好型的投资者手中。而根据MM定理我们知道,在无摩擦的市场环境下,经营主体的效益同金融工具不相关,即不管采用什么样的融资安排,都没有办法改变企业或个人的经营能力。因此,不管“两房”提供什么样的融资安排,贷款者的财富增长速度和消费能力仍取决于整体的经济形势与个人的赚钱能力。这同样适用于“两房”,即借贷的钱并没有通过融资安排消于无形。
资于治道—避免“国有企业”困境
“两房”事件对住房政策又有何借鉴?这主要体现在两个方面:
其一,厘清政府的责任。现代政府对公民有着各式各样的义务,需要提供各种公共品和普遍服务,宏观如国防、社会安定等,微观如基础教育、公共卫生等。但并非所有的事情都应该是政府的责任。在住房政策上,房地产的需求主要可以分成两部分:财产投资和居住需求。前者是财富增值的范畴,后者则是普遍服务的范畴。也就是说,有居住权和有房地产所有权是两个概念,在这里政府的责任应该是让人有屋可以住,而非居住有其屋。
让人有屋可以住,是保障性住房的概念。对于无钱购房的人来说,政府需要考虑的是要征多少税、花多少钱进行转移支付;而居者有其所则是主要是财富投资的概念,政府需要考虑的是如何保证让市场更有效率、减少扭曲。具体到中国的环境下来看,即是对不同收入家庭实行不同住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其它收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这也就是说,将住宅地产市场分为两个部分:商品住房和保障性住房。前者是完全市场化的操作,政策目的应聚焦于刺激供给和改善质量,增加住房市场的效率;后者则需要政府干预,以转移支付的方式保证低收入人群的居住权,当然也需要通过市场化手段来减少这一过程的效率损失。
其二,一般来说,公共品由公共承担,即政府通过向全民收税进行再分配而完成公平、正义等公共品的投入。但公共品的规模往往是难以确定的,而政府的管理、经营成本则受到财政预算的限制,这种错位对政府的运行造成很大的困扰。随着市场深度和广度的拓展,市场对风险进行了再配置。从现代经济学的角度来看,如果在公共品提供中引入第三方参与机制,由政府向私人公司支付固定或可控的对价的方式把责任转嫁给私人公司,就可以将不确定的责任的成本转化成可确定的管理成本。而私人公司在承担责任的同时,也承担了不确定责任所带来的收益或亏损。并且私人公司之间的竞争,可以使政府以最小经济成本获得最大安全保障,提升了总体的经济效率。这种方式或可称之为“公共责任,第三方承担”。
这种处理并没有错,然而,从“两房”事件我们也看到“公共责任,第三方承担”在具体实施时,应注意两点不足,以防范制度安排“失灵”。
第一,公共责任、私人承担的方式需要有一个完善的市场,在责任项目精算、风险评估、委托代理机制等多个方面较为成熟,并且有庞大、竞争充分的第三方机构。但实际上来看,要么竞争程度不够充分,要么缺乏风险评估能力,这就可能使得政府支付的委托费用远高于公共责任的真实成本,浪费了纳税人的钱。在实际操作中,政府将不得不对第三方机构作出隐含承诺,这时的第三方机构其实和国有部门已经毫无区别,并没有起到“公共责任,第三方承担”的功能。
第二,虽然金融安排没有改变个人或企业的经营绩效,但还是改变了风险在不同主体之间的分配,风险根据不同的风险偏好进行了再分配。从这一点而言,“两房”及其众多债主以及受累者的境遇正是风险再配置的结果,恰是市场机制起了作用,只是没有想到后果会如此严重,即所谓的“利润私有化,风险社会化”。对于个人来说,融资安排带来了消费能力增长的泡沫,继而也带来其无法承担的债务危机,造成全体人民的消费疲软或信用破产;对于政府来说,不完善的责任追踪机制,让政府在引入第三方责任制后疏于风险的防范,以致最终演变为全局性的、系统性的金融风险。而这些风险是第三方机构根本无力承担,也无法让其承担的。
综合上述分析,我们应该看到,政府首先要厘清自己的职责,明确公共责任的边界。其次,如果说“有屋可居”是一个公共责任,那要通过市场来测算这一责任的预算规模,通过引入第三方责任承担机制来提高效率。再次,从“两房”危机来看,我们应该明晓私人部门的预算独立性,预算约束要硬化,以避免走入“国有企业”的困境。最后,政府在引入第三方责任机制后,依然要注意系统性风险的防范,而不是将责任一推了之。“公共责任、公共承担”仍然应该是责任转嫁机制的必要补充措施。
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