徐工案 利用外资 民族经济
一、案情回放
在国有企业改制的大背景下,2002年底,徐州工程机械集团有限公司被列入江苏省政府82家改制企业名单,引资和重组由此开始。根据徐州市政府对战略投资者开出的条件,在2005年10月25日美国凯雷国际投资机构集团凭借承诺“保留品牌、在中国注册、核心管理团队和职工队伍基本稳定”等条件,成为收购中国最大的工程机械制造企业旗下的核心子公司徐工集团工程机械有限公司收购比例降至50%。收购价格有所提高。取消对赌协议。董事会成员双方各占一半, 董事长由中方担任。保留毒丸计划和惩罚性条款。新方案在获得江苏省和徐州市政府有关部门的基本认可,以及在国资委的批复的情况下,仍然未能获得商务部的最终审批。2007年3月16日,徐工集团、凯雷徐工、徐工机械又一次签署《股权买卖及股本认购协议》的修订协议,同日,徐工集团、凯雷徐工签署了《合资合同》的修订协议。根据新协议,徐工集团持有徐工机械55％的股权,而凯雷集团持有徐工机械45％的股权。协议中还包括：“合资公司董事会将由9名成员组成,其中中方5名,外方4名,董事长由徐工集团担任、合资企业继续保持徐工品牌,并帮助合资企业引进发动机、载重车底盘等新项目。” 至此,凯雷彻底放弃控股权而宣告进入结案阶段。徐工并购案成为观察我国开放政策的标志性节点,引起国人对民族经济安全、外资超国民待遇等问题的广泛讨论。
二、“徐工案”所反映出来的主要问题
1.我国利用外资政策问题
自改革开放以来,引进外资被视为一项战略任务,地方政府甚至把引进外资作为提高政绩的重要举措来实施。商务部研究院专家梅新育坦言:“凯雷并购徐工的争论是对外资享受超国民待遇的反弹,任何国家和政府都有权利和义务保护国家安全。”现在外资不仅得到了国民待遇,而且还得到了减免所得税,外资在中国享受的是“超国民待遇”。
2.民族产业、国家经济的安全问题
徐工集团是中国工程机械行业的标志性企业,所属的装备制造业是国家战略产业,体现国家防卫等综合竞争力。在我国整个工程机械的136个产品里,徐工占了一半以上,并有约20个产品的市场占有率位居前3名,有非常广阔的市场前景。徐工被并购的争论,其实质是争夺中国工程机械行业发展的主导权。如果企业的大部分产权转给外国公民或机构后,中国人就会失去主导企业的权力,更失去了自主发展、获得经济收益的机会。据凯雷集团总经理杨向东透露:凯雷收购徐工机械的一个原因,是凯雷的董事长曾经在美国卡特彼勒公司担任8年的董事。低价收购是为将来高价转卖。如果徐工被转卖给卡特彼勒就意味着中国工程机械的半壁江山,转眼被国外头号竞争对手收入囊中。自凯雷并购徐工机械签约那天起,专家们反对外资垄断的呼声越来越高,随之,国家经济安全的隐忧被广泛热议。
3.交易规则不明晰,凸显国有企业产权改制政策问题
徐工并购事件反映当前中国市场经济转型期的普遍不成熟性。实际上也在拷问现行国有企业改制的政策与整体环境,其中包括管理者权力与义务、第三方中介机构独立性、地方政府的职能界定。年收入170亿元、拥有强大品牌优势、主导产品市场占有率第一的徐工机械,一开始竟以30亿元人民币出卖,实在令人难以置信。
4.法律法规不完善问题
在产业、行业政策上,我国对外资并购并没有明确而具体的可以施行的规章条例。在处理“徐工案”过程中,涉及到的各职能部门意见不统一,相关政策不能有效实施。虽然2005年商务部发布了新版外商投资产业目录,列出了限制和禁止外商投资的产业,但就并购而言,这些政策法规给投资者的信息并不明确,可操作性也不强。在“徐工案”中如果有明确规定,对于行业骨干企业限制外资并购的有关规定,凯雷收购徐工机械就会比较谨慎。实际上,一些行业发生的并购行为,早已超出了目前中国相关法律法规的底线,但是由于地方政府依然把引进外资作为政绩考核的标准之一,致使这些行为并没有得到有效制止,而这也可能造成对国内企业的不平等待遇和对民族经济安全的威胁。
5.民族品牌生存危机问题
20世纪90年代以后,很多国内知名品牌,如活力28、扬子、孔雀、美加净等都被或曾被搁置,中方品牌不仅没有在外资并购中壮大自己,反而被封存起来；有些国内企业不得不花费极高的代价从外方回购品牌使用权。
三、如何正确处理利用外资与保护民族经济的关系
1.逐步实现内外资平等待遇,调整利用外资政策
在改革开放之初,中国吸引外资的目的,主要是利用外资来弥补国内资金不足,以及技术短缺问题。但随着我国经济的发展,资金对于我国来说已经不是首要问题,而在目前我国缺少的是关键核心技术。“徐工案”从侧面反映我国目前利用外资政策的问题。自2008年1月起,将内外资企业的税率统一为25%,这一法案体现了中外企业公平竞争的原则,将有利于提高民族企业竞争力,也有利于继续吸引外资为发展民族经济注入活力。
2.建立和完善以反垄断法为主的法规,规范外资并购行为
目前我国有关跨国并购的政策法律环境还不成熟,具体的审批、定价等技术操作层面也不完善,而《反垄断法》的尽快出台,可以细化关系国际民生和国家安全的敏感性行业的政策。如针对“徐工案”就可以纳入到装备制造业行业政策中,对其是否造成行业垄断进行评估,防止并购后打乱原有市场结构,形成垄断局面,同时完善外资准入制度包括其参股比例的限制；加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管,维护外资与民族资本公平竞争的市场环境,确保对战略行业、重点企业的控制力和发展主导权。徐工集团作为我国装备制造业的骨干企业,对民族经济的发展有着不可或缺的重大影响,必须设立专门的国家外资并购审批机构进行审查。3.对现有的装备制造业进行有效整合,形成行业规模效益
徐工集团作为国有大企业,应该依托自身的装备制造行业龙头的优势,利用国内可以整合的资源,推动产权多元化和实行“强强联合”的发展战略。对资产科学重组,对产品统一规划发展,进而快速形成规模经济,以形成我国的具有更强国际竞争力的核心骨干企业。作为民营企业的三一重工集团近年来发展迅速,成为民营企业中机械制造的领军者,其在运营机制和成本方面,凭借灵活的经营机制、成本优势,在国内中端与低端市场的份额也不断提高,给徐工集团构成了强大的竞争压力。因而,对装备制造业进行整合不失为增强我国企业参与竞争的有效运作模式。此外,国家要动态调整《外商投资产业指导目录》,修订《外商投资项目不予免税的进口商品目录》,缩小内外资企业进口设备免税待遇差距,最终实行统一的进口设备税收政策,更好地利用外资参与我国企业的资本结构调整,达成双赢的竞争与合作的局面。
4.规范国有资产的产权交易程序,完善交易监督管理体系
国资委应尽快制定国企改制中国有资产交易细则,注重交易规则的健全以及政府监管的完善,如取消政府考核指标中的“招商引资”内容。由于“徐工案”中缺乏细则,许多不合理的和没有约束力的条款成为了贱卖的理由。如凯雷利用政府急于招商引资、发展地方经济的心理,编造了一个庞大的招商引资计划,以此作为招标投资条件,而且这些计划并没有任何实质约束力,但这些所谓的条件却成为徐工改制招标中选择出价低的凯雷的理由。同时国家也要建立相应的国家战略利益管理机制,包括制定国家必须控制的产业和企业名录,将企业改制的权力适当上收；建立跨国产权交易的安全监测预警机制,如广泛的专家听证、政府机构的审查、民意测验或调查和舆论监督的制度化等。只有这样,国有股权分置改革才能收到实效,达到国有企业增强竞争活力的目的,才能更好地引进外资,为我所用。
5.正确认识民族经济的新内涵,适当鼓励外资并购
随着国际分工和全球经济一体化的发展,各国间经济联系日益紧密,单纯由民族资本兴建的企业已不可能排斥外来资本,孤立于世界经济体系之外。而真正区分外商投资企业是否属于民族经济范畴,关键的指标就是看企业中民族资本是否占据支配地位。民族经济不单是民族资本的企业,还包括由民族资本控股或占主体地位的外资企业。可见,民族经济已有新的延伸和内涵。
国际经验已经证明,兼并收购是盘活低质资产、改善优质资产、带动产业结构升级的有效渠道,徐工集团于2002年就开始启动改制计划,其目的就是获得企业发展资金,解决员工安置等历史遗留问题。显然,可以借助外资并购有效地补充国企改革中的资金不足,为国企改革创造有利的投融资条件,有利于以盘活存量资产,实现资源的有效配置,进而实现社会利益最大化,同时将股权分散化、国际化,进一步做大做强企业；也有利于改善我国国有企业的产权制度和公司治理结构。在相关政策的支持下,外资的适当并购并不会影响我国的产业安全,相反,在一定程度上能够促进我国民族经济的发展。
参考文献:
金利娟:对我国外资战略政策调整的理性思考.经济问题探索,2006年第3期
桑百川:跨国并购的发展与中国的选择.开放导报,2006年4月第2期
张锦歌:关于外资并购国有企业的思索.企业活力,2006年第5期
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