消费者 消费者利益保护 地方经济立法
一、地方经济立法不当会损害消费者的利益
所谓地方经济立法就是指具有地方立法权的国家权力机关和国家行政机关,依照法定权限和程序制定、修改、废止一切调整社会经济关系方面的适用于本行政区域的经济法规、规章的活动。
地方经济立法对于市场经济的发展有着正反两方面的影响,其对招商引资、促进地区经济发展可以发挥积极的作用。然而,在实行地区封锁、地方保护主义方面也有地方经济立法的负面影响。最典型的就是地方经济立法中的行政垄断,这是指地方立法主体通过颁布地方经济法规、规章等规范性文件对某些经济活动排他性控制,排斥、限制或妨碍竞争的行为。如通过地方立法提高市场准入、质量技术标准、增加行政事业性收费、对异地投资企业实行双重征税等手段来保护地方利益。还比如强制性的由大型公用企业搭配销售,也会对消费者的利益造成损害,这种损害包括：强迫消费者购买不想要或不完全想要的产品,侵害了消费者的自由选择权,而一旦厂商在搭售品市场上取得了垄断地位之后它将提高搭售品的售价,获取垄断利润,从而损害消费者的经济利益。
可见,对地方国家机关运用立法权设定垄断的现象不容忽视,急需清理并予以有效的规制。其表现形式众多,除了在公共管理地方法规、规章中规定外,主要就是在经济管理地方法规、规章中规定。地方国家机关在地方经济法规、规章中设定行政垄断,就是想通过行使经济职能获取不当利益,其设定行政垄断的范围主要集中在投资保护、自然资源管理、能源管理、价格管理等政府宏观调控领域,以及市场管理领域。同时,也会在地方行政管理规范性文件中规定行政垄断,由于其简便且易于操作,地方国家机关大多数的抽象行政垄断行为就是以这种方式进行,其涉及面最广,对市场竞争的消极影响也最大。
目前,这种地方保护主义的合法化,已经成为市场经济发展的严重障碍。在区域经济发展的新环境下,我们需要重新审视地方经济立法。过去地方政府在立法时,只考虑本行政区的利益,而对于统一市场的形成起到的是正面还是负面的作用是不太考虑的。现在,我们应该要求地方政府立法时,不但要考虑本地区的利益,还应该考虑到与经济区域内其他行政区地方政府相关立法的协调。特别是一项调整经济关系的地方立法,往往容易与区域经济圈内的其他地区的立法产生冲突,从而阻碍区域经济的发展,这种负面作用一旦产生,既有损整个区域经济的发展,也会影响到本地区的经济发展,这是应该竭力避免的,否则必然会损害统一市场的建立和市场竞争秩序的形成,作为终端的消费者也会受到影响。
由此,我们必须完善地方经济立法体系。作为统一的单一制国家,法制统一是我国一项基本的宪法原则。在立法上表现为,中央享有充分的立法权,而地方仅享有体现从属性、实施性、具体性特点的地方性法规、规章的制定权。在完善地方立法体系过程中,应当以法律、行政法规为根据,不与其抵触。而地方经济立法需要转变观念,以适应区域经济的统筹和协调发展的要求,同时应在规范地方政府行为、提供优质公共服务等方面多下功夫,减少对经济活动的不必要干预。行政权对市场竞争的非法排除和限制是通过具体行政措施实现的,如行政处罚、行政许可、行政收费等,通过这些行为来设置障碍或强制相对方接受不平等条件以达到其非法目的,这时,《行政许可法》、《反垄断法》等法律的作用就显得极为重要,它们极大规范了行政行为,填充了行政权滥用的法律缺口。总之,搞好地方经济立法,就能形成有利于国家法治化的经济环境和秩序,地方经济立法体系的完善和加强,就能够逐步增强公民的法律意识,促进法治事业的发展,制止行政垄断的泛滥。
二、地方经济立法需要公众参与特别是消费者参与
立法是制度创新的过程。这种制度创新过程既包括新法的制定,也包括旧法的修改。立法成本就是指立法过程中人力、物力、财力及时间、信息等资源的支出。其中,立法调研、可行性论证、立法规划,然后起草、修改、审查、通过、颁布,此过程中耗费的人力、物力、财力等支出,构成了立法的基本成本。立法效益是指法律实施后所产生的符合立法目的的有益效果。主要包括立法的经济效益和社会效益。前者是指法律实施后在经济上的收益,因为从资源优化配置角度来看,立法活动也是一种经济活动,它耗费一定的资源从而产生一定的经济收益;后者是指法律实施后在政治、文化、道德等方面的效果,即社会效益。从理论上讲,法律实施后产生的效益必须大于法律制定的成本,否则就没有立法的必要,具有良好效益的法律才是科学、合理的法律。因此,直接立法成本不能完全反映立法的价值与目的,必须兼顾立法的效益看待立法成本,并以效益的最大化作为立法的价值追求目标。从这个意义上说,一部成功的法律,其立法的总成本与立法的效益不仅有密切的关联,而且两者必须是高度协调统一的。
1.地方经济立法中的部门利益、地方保护主义会增加立法成本,损害消费者利益
立法成本包括直接立法成本和间接立法成本。直接立法成本即狭义的立法成本,主要指具体立法活动中所耗费的成本。而法律实施所消耗的人力、物力和财力,就是立法的间接成本,也即法的实施成本。直接立法成本只反映数量概念,评判这些数量是否必要则取决于立法的合理性与科学性,而立法成效必须要通过法律实施效果来评判。
由于地方保护主义、部门利益等原因,往往会使得具体立法价值目标的实施成本增加。实践中因为有破坏市场竞争秩序的生产经营者或行政权力机关,其违法行为未得到追究,消费者无法伸张正义,从而导致经济违法行为平均成本趋低,违法行为获得非法利益的成功概率则较高,故破坏市场竞争秩序或利用行政垄断获取非法利益的情况比比皆是,消费者利益大大受损,地方保护主义间接导致了立法成本的增加。
2.地方经济立法不当会减少立法效益
在现行的立法体制中,由于相当一部分立法项目是由地方政府或部门直接起草,在起草过程中部门有追求自身利益最大化的倾向。即便是地方人大立法,由于我国现行政治体制在事实上是以行政权力为中心,政府享有很大的立法权,也往往是先由相关部门起草法案,而最后通过的法规与草案内容相比一般不会有根本性变化,这样在事实上就形成了地方政府或部门自己立法、自己执法和自己守法的畸形现象。显然,地方法规的公正性将受到质疑,在有地方利益作为驱动的情况下,地方立法的社会效益会明显下降,社会公正和经济效率的价值将无法实现,消费者利益无法得到保护。
3.控制地方经济立法成本的措施：公众参与、依法制定并保证立法质量
公众参与对地方经济立法的作用和意义。立法法规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。地方经济立法作为我国整个立法体系的重要组成部分,也要坚持民主立法原则。而公众参与立法制度是贯彻民主立法原则的一项重要举措,它有利于法律规范的全面性、公平性,防止立法机关在制定法律规范时扩大权力、减少责任,最大限度地保证法律规范的公正性、完整性。同时,公众参与立法有利于公众对法的理解,消除法在执行中的障碍,保证法的顺利贯彻执行。公众参与立法有利于加强公民的主体意识,健全公民的人格。在地方经济立法时,立法内容要紧扣社会焦点和难点的经济问题,增强经济法规的针对性可操作性,深入调查研究,充分反映消费者的利益和意愿,并且加强保护消费者基本权利的立法,增强地方经济立法程序的民主性。具体而言,在进行立法规划时,除考虑各主管部门的立法建议外,还需建立便捷畅通的渠道,考虑社会民众特别是消费者的意见,通过设立专门组织和专职人员,及时准确收集社会各阶层的立法建议和意见,并予以慎重考虑和明确答复；在法规、规章起草阶段,应广泛听取有关机关、组织和公民的意见,加强调查工作,就立法的必要性、可行性、内容及立法技术等方面采取多种形式倾听各方面的意见；在经济法规实施过程中,应收集社会各阶层特别是消费者的意见,做好定期评估,然后根据评估结果,提出完善的具体意见和建议。
地方经济立法依法定程序公开进行,从立法效益出发保证地方经济立法质量。地方经济立法应依法定程序进行,遵守有关立法的步骤顺序、方式和时间的规定；地方经济立法的立法精神和具体规定不得与宪法、法律、行政法规等上位法的立法精神和规定相抵触；地方立法机关必须依法立法,以维护法制的统一。地方立法机关应依法定权限立法,不能越权,也不能利用立法权为地方保护主义服务。负有监督职责的国家机关在地方性法规、自治条例和规章的制定与实施过程中应依法履行监督职责,保证地方立法与中央立法、下位法与上位法的和谐统一。
地方经济立法涉及问题较多,国外有许多立法技术经验都值得我们借鉴。当前,我们在地方经济立法中应注重对立法成本经济分析方法的运用,追求立法的社会效益最大化。就立法成本诸要素而言,建立科学且适应生产力发展和地方需要的立法体制,是降低立法成本的关键所在；在进行经济分析时,立法主体所关注的成本不仅要包括立法过程成本,还应包括其实施后的执法成本和社会成本。因而,在立法过程中应事先对法律实施成本做出科学的分析和评估,使人们自觉地与法律要求保持一致,减少违法的负效益,降低法律实施成本,这将对立法社会效益产生极大影响。
三、对消费者参与地方经济立法的几点思考
消费者在市场体系中处于终端的位置,在入世以后,消费领域发生了巨大的变化,人们的消费观念、方式和结构都发生着深刻的变化。如何保护消费者是我们面临的现实课题。
第一,我们必须充分认识到消费者参与地方经济立法的必要性和迫切性。地方经济立法随着加入北京:法律出版社,1997年版
周旺生:《立法学》.北京:法律出版社,2000年版
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