耕地 土壤 污染 防治 立法
我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著,相关法律法规比较健全,但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定,操作上存在明显不足,导致耕地质量下降,其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础,同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等,对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此,亟须制定完善的《耕地污染防治法》,对耕地的保护加以引导和科学规划。
一、耕地界定及我国耕地污染现状
1.耕地概述。耕地主要由土壤组成,土壤的组成包括固相和气相等三相物质四种成分有机地组合成一起,具有天然肥力和生长植物物质的能力,是一种农业生产资源,更是一种环境要素。
当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀,恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力,导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放,超过耕地土壤环境容量,从而打破了耕地土壤内部系统的平衡,引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说,耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质,使耕地“中毒”的过程。
不同类型耕地土壤污染的差异等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态,其生理活性和毒性均有差异,其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同,但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高,却没有造成土地污染,但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。
3.我国耕地污染的现状。耕地污染,主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系,与其他环境要素间进行着物质和能量的交换,据研究,大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染,土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计,目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩,其中,污水灌溉污染耕地3250万亩,固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩,合计约占耕地总面积的十分之一以上,并且多数集中在经济较发达的地区。据报道,受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2,约占总耕地面积的五分之一,其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明,大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面,全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水,把竹皮河水变成了酱色区,所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质,皆大大超过人畜饮用标准,鱼虾鸭鹅基本绝迹,4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田,收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色,连鸡、猪都不吃。总之,目前耕地污染严重,形势紧迫,必须进行治理。
二、国内外耕地污染防治立法比较
1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部,资源保护的法律有9部,国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的,散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定,农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点,定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价,并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的,应当符合国家有关标准。第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成基本农田环境污染事故的,当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法,加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质危险管理措施,发布整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson & Cole LLP律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。
3.国内外耕地污染防治法律法规比较。
法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定,缺乏操作性,又没有配套实施的措施,只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染,如何对污染的土壤进行改良,并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法,比如美国《资源保护回收法》,一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定,如果我们用一句话定义它,就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如,首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。
诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外,《民法通则》第20条规定,从权利被侵害之日起超过二十年的,人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差,损害结果存在着隐蔽性和滞后性,损害后果短时间内难以确定,与环境侵权后果出现的时间相比,20年的最长时效显得太短,不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后,作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。
法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”,轻视“行为犯”,缺乏源头控制措施,往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪,缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中,作为被告的行政机关负有举证责任,但作为原告的加害人往往是企业,对排放的污染物的属性和技术了如指掌,举证能力胜过行政机关,行政机关往往有心无力,导致出现原告和被告最终协商执法,对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改,加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面,一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。
管理体制的比较。在现阶段,我国耕地污染处于多头管理,农业部负责土壤污染调查治理,国土资源部负责土地的管理,地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地,各部门都在管,但又管得不多,有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府,靠吃当地财政,对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局,是联邦政府执行部门的独立机构,直接对总统负责,不附设与任何常设部门之下,联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确,工作协调有效；日本立法成立环境省,相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的,即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责,地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权,特别是预算、立法和发展自主权等。
三、完善我国法律法规,防治耕地污染
1.修改《宪法》,增加耕地污染防治内容,同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏,国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。
修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益,又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想,将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来,体现综合立法思想。
2.修改《环境保护法》,改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割,建议国务院设立“环境部”,实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理,只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来,取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力,包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理,又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督,明确不同级别环保部门相应的职权与职责,防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式,体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则,由事后抑制措施转变为事前抑制措施,同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度,将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度,定期公布各地的污染指数,这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。3.完善《清洁生产促进法》,减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则,规范清洁技术,向社会公众披露主要耕地污染源,引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程,加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染,及对污染的土壤进行改良。
4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉,对灌溉农田的污水,进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。
在第25条增加“合理使用农药和化肥,积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂,采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留,从而减轻对人体的危害。
5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治,更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如,根据《国家农村小康环保行动计划》的要求,立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程,对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时,建立行政村的农村生活垃圾收运——处理系统。
6.制定《耕地污染防治法》。
《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,保护和改善农业生产环境与生态环境,防治耕地污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代农业的可持续发展,制定本法。
《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上,即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求,“可持续发展”则是从纵向历史发展过程,即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展,既满足当代人的需要,又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如,《固体废物污染环境防治法》第三条规定,“国家对固体废物污染环境的防治,实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外,我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度,就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人,有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。
《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外,还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。
总之,耕地污染问题迫在眉睫,需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅,所涉及的只能是冰山一角,对这一问题的探讨还应当继续深入。
参考文献:
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