民事公诉 法律监督 公诉权民事化
一、民事公诉制度理论依据的错位
1.无限扩大了法律监督的权力范围
我们知道,宪法所规定的检察院有法律监督权,通说认为,检察机关在民事公诉中的法律地位是法律监督者,不是原告。主张监督权的学者认为检察机关在民事公诉案件中,以原告身份提起诉讼,是进行法律监督的一种方式。但对我国法律监督权概念的细致剖析,可以驳斥广义监督权理论。“‘广义监督权说’的依据是宪法的规定,是从宪政的角度出发来论述检察机关的性质、任务,从而得出检察机关可以代表国家提起民事诉讼的结论。”法律监督权和其他权力一样,不仅是法定的权力,还是有边界的权力。笔者认为此种无限扩大民事法律监督含义的做法将导致理解上的混乱。由于这种解释并没有解决检察机关既是国家监督人、又是诉讼原告的双重身份问题,而是简单的进行回避,认为在民事公诉中以原告身份提起诉讼是行使法律监督权的一种方式,那么我们是不是也可以推导出在刑事诉讼中,检察机关以公诉人的身份提起刑事诉讼,也是检察机关对刑事审判法律监督的一种具体监督方式,而不是代表国家行使公诉权呢?答案显然是否定的。很明显检察机关的公诉权和刑事法律监督权并不是同一个职权。公诉权是国家赋予检察机关的惩罚犯罪分子、保护人民权益、维护社会安全和秩序的权力,而审判监督权是指对法院的判决从程序上和实体上进行法律监督的权力。法律监督职能并不能包含刑事公诉职能,同理民事法律监督职能也不应包括民事公诉职能。
2.缩小了检察机关的权力行使领域
我国宪法明文规定检察机关是我国专门的法律监督机关,是因为我国集权制的政治体制、御史监督的文化传统以及当前国民法律素质现状,决定了建立专门法律监督机关具有充分的合理性。检察机关作为“公共利益”的代表,应以维护公共利益作为自己的立身之本,使维护公共利益成为自己组织活动的一项基本的、重要的原则。也就是说,检察机关的一切职权活动,都应当是出于维护公益的要求。”“当今世界各国确定检察机关的性质时,普遍基于一个共同的理念——检察机关应当是一个完全立足于公正和正义的机关。”我国《宪法》第12条明文规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。《人民检察院组织法》的规定也表明人民检察院代表国家、社会公共利益提起公益诉讼应是其行使权力的重要方式之一。要维护国家和社会公益不受侵害,并最终能够通过司法程序排除这种侵害,就必须有一个能够代表“国家”这个抽象主体而以实在形式存在的原告。当行为人实施不法行为,侵犯了全体人民利益或社会公共利益时,国家应当代表全体人民和全社会予以追究。检察机关作为公益代表人,其职责就是代表国家对违反法律即严重损害公共利益的行为进行追究,并通过诉讼手段的强制性实现惩治、补偿和预防等功能。我国《刑事诉讼法》规定的刑事附带民事诉讼,实际上也肯定了检察机关的国家利益代表人地位。因此,检察机关的民事公诉权源于其宪法上应然的公益代表人身份,可以代表受损的公共利益启动司法程序,并不是专门的法律监督权转化成了诉权。民事公诉制度的法律监督权说是人为地缩小了检察机关宪法上的权力行使领域,将检察机关国家、社会公共利益代表人的资格给剥夺了。
二、重塑检察权的内部运行范畴
检察机关作为提起民事公诉的主体,检察权理论必然成为民事公诉的理论基础。但是在我国,有关检察权、公诉权、法律监督权三者之间相互关系的争论从未停止过。有的学者认为检察权就是法律监督权,有的认为检察权只能被定义为公诉权。今天我们在这里探讨民事公诉制度的理论基础,理清以上三者之间的关系必定成为前置性的任务。笔者认为,中国的检察机关担负着两个职能,一个是公诉职能,另一个是法律监督职能。二者的区别在于两种职能所承担的使命是不同的,一个偏重保护,另一个旨在监督;但是这并不能否定这两项职能的并列关系,检察监督权与公诉权无论是从立法上还是从公诉机关的发展趋势看都是两项并列的权力,并行不悖地统属在检察权的范畴之下。
1.检察权的性质
首先,从历史发展的角度来看,尽管检察机关以及检察体制最初是为代表国王、君主的利益控诉犯罪而逐步建立、发展起来的,因此检察机关的主要职能应该是公诉,但公诉决不是检察机关的全部职能,也不能反映检察权从国家权力中分化出来“计划单列”的全部价值。将检察权从国家权力中分化出来“计划单列”的另一层重要意义还在于以此制约司法权,因为在当时,从行政权中分离出来的司法权通常包含侦查权、起诉权、审判权等方面的广泛内容,为了防止出现司法权一权独大的局面、确保司法公正,才将侦控权从司法权中分离出来,交由专门机关代表国家行使,并逐渐地成为一种必然。由此观之,虽然现代意义上的司法权之内涵已经大大缩减,但考虑到我国目前的宪政体制和司法现状,可以认为:在历史上,既然为了达到制约司法权之目的而可以从中分化出检察权,那么从现实来看,同样可以为了达到制约司法权之目的而赋予检察权以监督权的内容。在这一问题上,我们似乎不应受不同宪政体制国家某些“条条框框”的拘束而“作茧自缚”。
其次,那种认为检察机关进行法律监督会有碍审判独立,应该将法律监督权从检察权中剔除的看法实际上仅是一种纯理论的演绎,而实际情况并非如此。在现行体制下,检察机关与法院相比,不仅在“法律地位”上并没有任何优势,而且由于缺乏对检察监督的系统制度保障,因此,检察监督通常不可能对法院的独立审判构成“威胁”,事实上也不存在这方面的实证支撑。其实,在现阶段的中国,真正“有能力”妨碍审判独立的并非检察机关。鉴此,为了真正确保审判独立,我们应该适度加强而不是削弱乃至完全取消检察监督。因为,从逻辑上来讲,加强检察监督本身即隐含着对确保独立审判的追求,而不是相反。从权力运行样式的角度来看,在我国的宪政体制下,检察机关显然不是处于“监督链”的尾端,检察机关在监督法院审判活动的同时,其自身也必须接受人大的监督。因此,从整个国家权力的格局及其运行来看,我们不必担心赋予检察权以监督权的内容将会导致其被滥用。目前,需要努力去做的工作应该是理顺整个“监督链”:切实加强检察机关对法院审判活动的法律监督,认真落实人大对检察机关的工作监督,从而做到法院接受检察院监督,检察院接受人大监督,并最终使法院真正做到对法律、对人民的高度负责。这也恰恰说明,完善检察监督机制是对独立审判的支持而非障碍。
综合上面的分析,笔者认为我国的检察权既不是单纯的法律监督权,也不是司法权,更不是行政权。在我国,检察权不仅包括法律监督权,而且包括公诉权,因而,相比行政权和司法权来说,有其自身的独特内涵。鉴此,如果要对我国检察权的性质作出准确定位,即应以我国的宪政体制为背景,以承认检察权的独立价值为前提,并在此基础上做出科学的抽象和概括。当然,这是一个相对复杂的过程,并非三言两语所能说清。如果非要在这里给出一个“说法”,我的观点是:检察权就是检察权!它是现实,是客观存在,更有其必要性与合理性,它既不依附于行政权也不依附于司法权。2.检察权的职能
健全的民事公诉职能是检察权的时代要求。公诉权是许多国家检察机关的主要职能,法律一般规定检察机关是国家的公诉机关,即主要担任刑事追诉的任务,检察官在刑事诉讼中作为当事人一方参加诉讼。因此人们一提起检察机关,首先想到的就是公诉权。然而,公诉权所具有的权利救济和维护公益的本质和特征决定了其并不专属刑事诉讼领域,将公诉权仅仅理解为刑事公诉权,将导致部分国家和公共利益失去法律的保护。“维护公共利益需要追究相应的刑事、民事、行政责任。检察机关应当有权代表国家利益、社会公益提请法院追究犯罪嫌疑人的刑事责任、提请法院确认某一民事法律关系的效力、提请法院确认某一行政法律关系的效力,追究违法公民、法人和其他组织的刑事责任、民事责任和行政责任。”那么,当国家利益和社会公共利益遭受民事违法行为侵害时,检察机关有权针对侵害公益的行为向法院提出具体的诉讼请求,如停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。“公诉权逾越刑事诉讼领域,融入整个诉讼制度,是对自身价值的一次重新定位和升华过程,是法治理念的重大革新,更显示了权力对社会公益及私权利的关怀。”因此,赋予检察机关民事公诉权是构建完整的公诉权体系,全面维护公益的必然要求。
三、公诉权对民事公诉制度的理论支撑
1.“诉的利益”理论决定了民事公诉制度的理论依据是公诉权
诉的利益是指,当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时,需要运用民事诉讼予以救济的必要性。“诉的利益”的一般标准,是民事纠纷有受诉讼或判决保护的必要性。现代社会的权利多元化和权利社会化的趋势增加,公民和社会对公益事业的关注愈发强烈,给予公益以充分有效的保护成为了维护社会正常秩序和可持续发展的不可或缺的重要因素。现实中有两种诉的利益需要通过民事公诉给予救济:一是国家利益保护缺位。其常见表现是国有资产流失而无人享有诉权或享有诉权的人不可能提起诉讼,无法启动司法救济程序。二是伴随着现代社会的工业化和新技术发展而产生的新型诉讼,如产品质量侵权、垄断、环境公害、自然资源破坏、医疗损害诉讼等。在这些诉讼中,由于受侵害方与实施侵害一方在经济地位上的差异,或者受侵害主体的不确定性和广泛性,有时造成起诉当事人缺乏相应性和对应性。这就从根本上要求立法上确立民事公诉权,让检察机关作为公益代表提起诉讼,对受损的权益进行及时的救济。现代型纷争和诉讼的出现,要求充实和扩大民事诉讼的保护权益和解决纠纷的功能,诉权理论相应的也要作出调整。为此,亟需扩大诉的利益的功能,合理减少对诉的利益的限制,使新型诉讼具备诉的利益以获得诉讼济。由于新型纠纷的出现,往往无从将这些纠纷或侵害的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中,然而事实上又必须对这些纠纷和侵权予以解决和保护。因此,基于扩大民事诉讼的解决纷争和保护权益的功能,就不宜仅从实体法角度来判断有无诉的利益,而应当是尽量扩大诉的利益的范围。对于诉的利益的衡量,不应从其消极功能而应由其积极功能的角度来进行。以上对公共利益进行的保护都必须以公诉权的理论为基础。
2.“当事人适格”理论决定了民事公诉制度的理论依据是公诉权
我国检察机关代表公共利益提起民事诉讼时是形式的正当当事人,即非实体法上的权利义务主体,仅仅是享有诉讼实施权的人。形式的正当当事人主要存在于第三人诉讼担当的情形中。诉讼担当包括法定诉讼担当和任意诉讼担当两种。检察机关的民事诉权源于法定的诉讼担当,即法律明确规定第三人为他人而以自己的名义作为诉讼当事人提起诉讼和进行诉讼,法定诉讼担当中,当事人适格的基础是法定的纠纷管理权,检察机关提起民事诉讼,是作为职务上和公益上的当事人。这类当事人是由法律明文规定,以维护国家利益或社会公益而被赋予当事人的适格。当今“诉权”的赋予,很大程度上是为了维护公益或法益的需要。凡是侵害的危险性较大,影响层面较广,但尚未具体投射到特定人身上的,就必须扩大诉权的主体范围,以维护公益或法益。如果公益和私益并存时,法律不仅保护公益,而且也同时保护相关私人的利益,此时赋予私人以诉权的同时,也赋予“公益维护者”以维护公益为目的的“诉权”。
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