关键词:区域协调发展 政府投资政策 财政转移支付政策
■一、 财政支出政策促进区域协调发展的理论模型与作用机制
财政支出政策包括购买性支出政策、转移性支出政策。政府的购买性支出又分为政府投资和政府消费。调节区域经济的财政支出政策主要是政府的投资政策和转移支付政策,本文将从这两个政策的角度,来论述政府如何通过财政支出政策来缩小欠发达地区与发达地区之间的经济社会发展差距和实现基本公共服务均等化。
政府投资政策及其促进区域经济协调发展的乘数效应
政府投资是指政府为了实现预期的宏观经济效益和社会效益,促进社会经济协调、稳定和可持续发展,将一部分公共支出转化为公共资本以满足社会公共需要的经济行为。它对区域经济协调发展的作用通过政府投资的乘数效应表现出来。政府投资乘数是政府投资变化额与由此引起的收入变化额之间的比例,用公式可表示为
△Y/△I= Ki= 1/
其中β表示边际消费倾向,t表示边际税率。由于β和t均在0和1之间变动,则Ki>0,政府投资与收入之间成正向变化关系,即投资增加会引起收入1/倍增加。因此,加大在欠发达地区的政府投资,是促进区域协调发展的重要动力。
政府转移支付政策及其促进区域经济协调发展的乘数效应
政府间转移支付泛指政府之间的财政收入转移。政府转移支付首先影响居民可支配收入,进而影响个人消费水平,最后使国民收入发生变化。它对区域经济协调发展的作用通过政府转移支付的乘数效应表现出来。政府转移支付乘数是政府转移支付变化额与由此引起的收入变化额之间的比例,用公式可表示为
△Y/△Tr =Kr=β/
同理,Kr >0,政府转移支付与收入之间成正向变化关系,政府转移支付增加会引起收入β/ 倍增加。因此,加大对欠发达区域的转移支付力度,是促进区域经济协调发展的又一推动力。
财政支出政策对区域协调发展的作用机制表现为:利用投资政策调节资源的区域流向,谋求区域经济增长和区际经济均衡发展;在地区层面上,通过财政投资不断增强地区社会生产力,调整区域内部的社会经济结构,以促进区域内部协调统筹发展。利用转移支付政策,通过财政资金在地区间的重新分配,使相对贫困落后的地区达到基本公共服务水平,保障区域间各项社会事业的协调发展。投资政策和转移支付政策还对市场机制形成的贫富悬殊的个人收入及地区间收入进行再分配,实现社会公平。总之,政府利用财政支出政策对区域经济干预并不是取代市场机制的作用,而是在市场失灵领域进行调节与引导,实现与市场机制的互补,改善经济空间结构,从而实现区域协调发展。
■二、新时期我国区域发展不协调的主要表现
从经济内容看,表现为区域经济关系、区域产业结构和区域收入水平的不协调
区域经济关系不协调主要体现在地方保护上,地方保护形成市场分割,阻碍资源自由流动。相对而言,河南、上海和北京被认为是地方保护最严重的地区,受行政限制最多。区域产业结构不协调表现为产业同构和重复建设问题严重。多数省区与全国产业结构保持着较高的相似性, 东部沿海省区和全国相似程度最高。目前,新兴产业备受关注和追捧,尤其是风电产业和光伏产业,被一些地方作为下一轮经济发展的重要产业。区域收入水平不协调主要表现在收入水平差距大。据统计,2008年东部城镇居民可支配收入达到了19203.46元,农村居民现金收入7874.16元,而西部分别只有12971.18元和4176.85元。另外,我国省际间居民收入差距2007年比1983年最低值上升了112.8%。
从地域空间内容看,表现为我国东、中、西、东北地区“四大板块”区域和省际的发展不协调
省域经济综合竞争力状况
省域经济综合竞争力是指一个省域在全国范围内对资源的吸引力和对市场的争夺力,对周边地区的辐射力、带动力。中国社科院发布中国省域竞争力蓝皮书《中国省域经济竞争力发展报告》指出,位于上游区的为上海、北京、江苏、广东、浙江、天津、山东、辽宁、福建、内蒙古;位于中游区的为湖北、河北、黑龙江、河南、吉林、四川、山西、湖南、安徽、陕西;位于下游区的为江西、重庆、海南、新疆、宁夏、广西、云南、青海、贵州、甘肃、西藏。蓝皮书还公布了全国四大区域经济综合竞争力的评价分值:东部地区31.01分、中部地区19.99分、西部地区15.62分、东北地区22.17分。可见,东部地区处于绝对优势地位,西部地区处于明显的劣势地位。
经济发展水平状况
我国2009年人均GDP为28049元。东部地区的上海人均GDP为77205元,居于全国之首,而名列西部地区首位的内蒙古,人均GDP为37287元,两者相差了39918元,此差距大大超过了全国人均水平。东部地区人均GDP为45196元,分别是中、西和东北地区的2.5倍、2.4倍、1.6倍。
社会发展水平状况
2008年,从居民消费水平来看,我国东、中、东北、西部地区的农村居民生活消费总支出比为1.67∶1.18∶1.30∶1,城镇居民平均每人消费性支出比为1.40∶0.96∶1.05∶1,中、西和东北部的居民生活消费水平与东部地区存在较大差距。从城镇化水平来看,东部地区城镇化率平均达到56%,中部、西部地区分别只有43%、38%。可见城镇化率地区差异仍然很大。根据最新全国人类发展指数显示,最高的三个省区依次是上海、北京和天津,均在东部地区;人类发展指数最低的三个省区依次是西藏、贵州和云南,均在西部地区。
基础设施状况
目前,我国基础设施条件空间分布仍不均衡。以交通基础设施为例,东、中、西部之间的交通运输线路综合密度呈现出明显的阶梯状差距,东部和中部的综合路网密度分别是西部的3倍以上和1.5倍左右。近几年我国东部地区高速公路增长较快,2008年仅占国土面积9.5%的东部地区集中了全国37.8%的高速公路,而占国土面积71.5%的西部地区,高速公路只占全国的27.3%。
协调发展状况
张军扩等人从考察各地居民的收入增长、所享受的公共服务、所享受的社会保障和各地就业增长是否与经济增长相协调、城乡居民之间的收入是否相协调以及国内外在GDP增长中的收益是否相协调来计算区域协调发展指数,全国平均为5.14,东、中、西和东北地区分别为5.45、5.50、4.63和5.51,西部地区的协调指数远远低于其他三个区域。
从经济发展与资源环境的关系看,表现为经济发展与资源环境不协调
中国的沙漠专家警告:如果不采取措施,到本世纪末,将有8万平方公里土地沙漠化。我国每年流入江河的泥沙量多达50多亿吨,涉及11个省区。目前,中国每年的废水排放量约为350-400亿吨,其中三分之二以上的工业废水大部分未经处理直接或间接地排入水体。地下水的情况也与此类似,大部分城市地下水都受到了不同程度的污染,水资源危机开始出现。据统计,2008年环境污染与破坏事故比2005年减少了932次,但直接经济损失却增加了7671万元。从城乡关系看,表现为城乡发展不协调
从居民收入水平来看,收入差距处于扩大趋势。城乡居民收入比从2005年的3.22上升到2009年的3.33,绝对差距由2005年的7238元扩大到2009年的12022元。从消费水平来看,改革开放以来我国城乡消费水平差距一直在扩大,目前城乡消费水平比已达到了3.6。从公共服务水平来看,城乡公共服务严重不均,以养老保障为例,目前大多数农民仍无保障可言。截止到2008年末,广东省参加城镇基本养老保险的人数最多,达到了2444.3万人,江苏次之,达到了1751.6万人,但同时,两个地区参加农村社会养老保险的人数分别为113.8万人和958.0万人。
■三、区域发展不协调的财政支出因素分析
地区发展不协调是多种因素共同作用的结果,既有自然地理和资源、社会基础等方面的客观因素,也有发展战略、政策和制度安排等方面的主观因素。由于自然禀赋在一定的历史时期内不会发生显著变化,且已有很多文献分析了客观因素对区域经济发展中的影响,本文从政策研究的需要出发,仅探讨区域发展不协调产生的政府财政支出政策层面上的原因。
投资政策方面
投资布局上重东轻西,重城轻农。政府投资对区域经济发展的影响是显著的,且政府投资力度越大其推动经济发展越快,而我国政府投资区域差异很大。从全社会固定资产投资看,东部地区占全国的比重远高于中、西和东北地区;城乡差距也很大,2005年城市是农村的5.5倍,2008年扩大到了6.2倍。
全社会投资资金的流向和地区分布也不尽合理。据统计2008年国家预算投资资金仅为当年全社会固定投资资金的4.3%。政府投资于基础设施、教育、社保等边际效用较大的领域很少。在全社会固定资产投资中,交通运输、仓储和邮政业占9.9%,投到东部地区的分别为中、西和东北地区的2.6倍、1.8倍和4.3倍;卫生、社会保障和社会福利业仅占0.67%,投到东部地区的分别为中、西和东北地区的1.8倍、1.8倍和3.2倍。教育占1.5%,投到东部地区的分别为中、西和东北地区的1.7倍、1.6倍和4.4倍;另外,城乡公共设施和基础设施投入差异较大。以卫生保健为例,中国大约80%的卫生资源分布在占全国人口35%的城市,其余20%分布在占人口65%的农村。
财政转移支付方面
从目标的角度来看
政策目标分为效率目标和公平目标。受经济发展水平和现实财力的制约,我国现行的财政转移支付制度首先考虑的是效率问题,将大部分财政资金转向了发达地区,妨碍了公共产品和公共服务均等化的实现。
从转移支付的结构来看
我国现行的财政转移支付包括税收返还和体制性补助、财力性转移支付和专项转移支付三种形式。税收返还和体制性补助是1994年分税制改革时为了保护地方既得利益格局所做的体制安排。财力性转移支付,主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化,包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等。2007年,中央对地方转移支付共18112.45亿元,其中税收返还占全部转移支付的22.76%,一般性转移支付占13.8%,其他财力性转移支付占25.3%,专项转移支出占38.08%。可见,税收返还仍是我国财政转移支付的主要形式。税收返还规模和经济发展水平呈正相关系,东部地区在全部税收返还中所占比重在50%以上,并且逐年增长,并不具备均等化功能。财力性转移支付是平衡地区间财力差距的主要补助形式,严格地讲,其中只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付,但一般性转移支付的比重太小,不能最大限度地发挥财政转移支付的均等化作用。而其他类型的财力性转移支付都是因为出台某项政策导致地方财力不足而设置的,每出台一项政策就增加一项财力性转移支付,会造成财力性转移支付的混乱和不规范。虽然近年来一般性转移支付逐步在向中、西部地区倾斜,但与税收返还的总量相比,比例和绝对数仍然偏低。另外,由于专项补助的分配方法不规范,随意性大,分配的结果往往是东部沿海经济发达地区占的份额较大。属于有条件拨款的专项拨款,主要是鼓励地方政府提供具有效益外溢性的公共产品,或是保证某些公共产品或服务的最低供应标准,却需要地方政府提供配套资金,这就加大了欠发达地区获得专项资金的难度。
■四、以缩小地区差距和基本公共服务均等化为导向,进一步完善财政支出政策
基于以上认识,结合当前我国财政支出政策中存在的实际问题,对完善政府投资政策和转移支付政策,为缩小地区差距和积极推进基本公共服务均等化提出以下建议:
合理引导投资资金的地域分配和优化政府投资结构
将投资资金按收入所得进行分配,更多的投向收入所得低的地区,而在收入所得高的地区少分配,以扩大居民最终消费需求为目标。但规模要适当,力度要适宜,避免落后地区对投资的依赖。具体而言,要更多的投向中、西部和东北地区,并且由城市转向农村,扩大政府投资在农村的覆盖范围,同时,还要兼顾增强发达地区的竞争力。
政府投资范围应以经济社会发展和人民生活水平为标准进行调整。在后金融危机背景下,外部需求萎缩、企业投资信心和投资意愿普遍低迷的现象还未得到实质性的改变,投资应兼顾效率和公平,以公平为主,适当弱化传统产业的投资,退出一般性竞争领域,坚持以市场配置资源为主,发挥投资的补充作用,避免政府投资的挤出效应,强化包括环保投资、生态保护投资、人力资本投资和推动技术进步投资等在内的可持续发展投资;继续加大对于交通通讯等基础设施的投入以便建设全国统一市场。加大对欠发达地区和农村的基础教育、公共卫生等公共产品和社会保障等国计民生产品的投入,并酌情取消或降低投资需要地方给与的配套资金。尤其是要着力提高欠发达地区的人力资本投资,使投入到欠发达地区的物质资本能发挥更大的功效,充分发挥投资政策对区域协调发展的促进作用。另外,还须根据居民消费需求的现状及结构变化和发展趋势来调整投资结构。
规范我国现行财政转移支付制度
第一,财政转移支付应首先考虑公平问题,主要对欠发达地区和落后地区进行支付。必须加大财政转移支付中用于均等化的资金。主要从以下几个方面进行完善:以“基数法”确定的税收返还属于非均等化转移支付形式,应逐步减少其在转移支付中所占的比重。借鉴国际上成功的做法,将一般性转移支付作为对地方财政转移支付的主要形式,将财力性转移支付中用于弥补财力不足的逐步纳入到一般性转移支付中。从落后地区的发展基础、自然地理条件和发展成本等实际出发,进一步提高落后地区的一般性转移支付系数,保证落后地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力。将专项补助分解为项目专项补助和按因素法分配资金的公式专项补助,充分考虑落后地区财政能力弱的事实,降低甚至取消落后地区的地方配套比例。进一步加大对落后地区的专项转移支付。将专项转移支付项目更多的定位在基本公共服务项目上,加大基本公共服务的专项转移支付力度。建立健全生态财力补偿财政转移支付制度,促进人类社会与生态环境协调发展。选取水域面积和水质、森林面积、大气质量及人均财力等因素,按因素法及山区、海岛差异系数计算分配,并视省级财力状况,逐年加大生态财力补偿财政转移支付力度。
第二,实现动态化的转移支付。根据各地经济发展的实际情况,决定转移支付的量和结构,而不是固守原有的基数和转移对象,避免分配的错位。
第三,基于我国转移支付制度缺乏必要的法律依据,资金管理不规范,执行的随意性大,致使转移支付在协调区域经济发展中的作用没有充分显现出来,须尽快加强财政转移支付制度的立法,使其具备法律约束。
参考文献:
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