男,1937年4月生,回族,北京人,教授、博士生导师。1962年毕业于上海铁道大学建筑工程专业。现任全国人大常委会委员,全国人大环境与资源保护委员会副主任,国家软科学研究工作指导委员会副主任,中国循环经济发展论坛组委会副主任兼秘书长、循环经济立法起草小组组长,中国可再生能源和新能源产业化论坛主持人,中国科学学与科技政策研究会名誉理事长,中国可持续发展研究会副理事长,中国软科学研究会副会长,中国统战理论研究会副会长；上海大学循环经济研究院院长,华东政法学院循环经济法研究中心名誉主任,浙江工业大学循环经济法研究中心名誉主任,上海交通大学、北京交通大学博士生导师,上海大学、浙江工业大学教授；第五届全国政协委员,第六届全国人大代表,第七、八、九、十届全国人大常委。主要从事软科学研究,主要研究领域是“战略研究,规划研究、政策管理以及区域经济与地域文化”。多年来主持国家软科学课题,主要著作有：《论战略研究》、《领导科学基础》、《现代智囊团》、《现代化与中国》、《现代文明社会的支柱》、《科学与文化》、《软科学新论》、《现代咨询学》、《现代战略研究纲要》、《知识经济与中国的发展》、《国家创新系统的理论与政策》、《软科学断想》、《现代化与科学学》、《论西部大开发》、《战略研究与中国发展》、《区域经济发展战略》、《软科学论》、《软科学纲要》、《西部地区人力资源发展战略》、《循环经济导论》、《论循环经济》、《循环经济与文化模式》、《中国循环经济高端论坛》等。与此同时,撰写了《现代科学技术与高等教育改革》、《论决策科学化》、《中国科技发展战略》、《科学、艺术和哲学发展进程的内在统一性试探》、《文化的社会功能》、《关于产业政策的若干思考》等学术论文。合作出版的《迎接新的技术革命》,在“第二届全国优秀作品奖”评奖活动中获得“荣誉奖”。作为宝钢工程经济顾问,由于参加《关于宝钢工程调整的综合论证》荣获上海市科技进步一等奖。
当前,我国的循环经济发展处于起步阶段,亟需法律的支持和保障。循环经济立法需要注意四个法理原则：重估自然资源的价值、关注不同生态伦理的整合与提升、深化对生态阈值的研究、深层生态学的研究与追问。在这些立法原则指导下,有关部门已经就循环经济法的立法目标、指导思想、试用范围、基本框架及主要法律制度和措施做了规定,形成循环经济法草案的初步框架设想稿。
循环经济立法的法理研究
当前,我国循环经济还处于起步阶段,发展循环经济仍面临一些严重障碍。这些障碍需要运用行政、经济、法律等手段方可克服。而法律手段具有规范性、稳定性、强制性、公开性和极大的权威性,是国家调控政治、经济和社会发展的最高形式,其作用和力度是其他手段无法达到和替代的。因此,发展循环经济必须加快制定循环经济法。
循环经济法应该是一部以战略的高度、全局的眼光制定的带有基本法性质的法律,应当完整准确地体现经济社会与资源环境的协调发展。在循环经济立法过程中,有以下四个法理原则值得注意：
一、重估自然资源的价值
循环经济范式强调,任何一种经济都需要四种类型的资源来维持其运转：即以劳动、智力、文化和组织形式出现的人力资源；由现金、投资和货币手段构成的金融资源；包括基础设施、机器、工具和工厂在内的加工资源；由资源、生命系统和生态系统构成的自然资源。在末端治理范式中,是用前三种资源来开发自然资源,自然资源始终处于被动的、从属的地位。而循环经济范式中将自然资源列为最重要的资源形式,认为自然资源是人类社会最大的资源储备,提高资源生产率是解决环境问题的关键。
在末端治理范式中,往往认为自然资源是无价值的。这种理论观念及其在实践活动中的作用,导致了资源的无偿占用、掠夺性耗竭性开发,以至造成资源的浪费、资源的损毁、生态环境的破坏和恶化,成为可持续发展的关键性制约因素。
长期以来,资源的过度消耗和浪费随处可见,据说浪费的资源比实际使用的要多10倍以上。有研究表明,我们所购买和消耗的物资中有93%根本没有物尽其用,80%的产品经一次使用后就被弃置了,现在美国商品生产或包含在商品中的原材料的99%在销售的6周内就变成了废物。每年全世界对资源的浪费竟有10万亿美元！在过去,发展仅仅是劳动生产率的增加,而在知识经济时代,资源生产率的提高被赋予同等重要的地位,作为最优先考虑的追求目标,并被认为是解决环境问题的关键。通过技术进步和知识创新,提高生产效率,以一半的资源消耗创造双倍的财富,实现四倍跃进。这并不是痴人说梦,厄恩斯特·冯·魏茨察克等三位国际著名专家在《四倍跃进——一半的资源消耗创造双倍的财富》中,列举了50个令人鼓舞的四倍跃进的效率革命的例子。
我国作为一个发展中国家,虽然劳动力资源廉价、丰富,但资源和能源相对缺乏、生态环境较为突出,在这种情况下必须汲取发达国家的经验教训,重视资源生产率革命。一方面依托现有最佳实用技术,淘汰落后技术、推动产业升级,实现技术进步与效率改善：另一方面在绿色化学技术开发、减物质化设计、就地制造、精益制造、闭环制造等领域,寻求技术突破,以更大限度地提高资源生产率。只有将资源生产率置于技术发展的中心地位,最大限度地利用人力来减少资源消耗,才有可能减少中国与发达国家的差距,真正实现科学发展。
此外,要充分发挥自然资源的作用,一是通过向自然资源投资来恢复和扩大自然资源存量；二是运用生态学模式重新设计工业；三是开展服务和流通经济,改变原来的生产和消费方式。
二、关注不同生态伦理的整合与提升
循环经济有自己的生态伦理基础,但这个基础不简单地等于生态中心主义的生态伦理,它兼容平衡与发展两种取向,既符合人类利益,又符合生态规律的要求。也就是说,人类行为既有益于维护生态平衡,维护地球基本生态过程,保护生物多样性;又有益于维护人类利益．益于人类生存,改善人类的生活质量。
生态伦理的不同理论,从不同视角思考生态伦理问题,既有合理的因素,又有不足的方面。现代人类中心主义的生态伦理,以人类利益为标准,但利益平等的原则要延伸到子孙后代,对保护自然承担责任,因为保护自然符合人的利益；污染环境是损害他人的利益。人类中心主义,高扬对人类包括子孙后代利益的关心,高扬人类理性和智慧,信仰人类的伟大潜力,发挥人类的主动性和创造积极性,这是完全正确的。但是,它大多只承认人类价值,否认自然价值,在伦理理论上有不完善之处。
发展循环经济,要求不同伦理从分立走向整合,建立以人与人、人与自然和谐发展为道德目标的伦理,这应该是一种开放的、统一的伦理,它需要一种伦理整合与提升。上述三大生态伦理存在整合的基础,那就是,它们一致认为,人类道德扩展是必要的,道德对象的范围从人和社会的领域扩展到生命和自然界,这是人类道德的完善；它们一致认为,生态伦理的道德目标：维护生物多样性、保护环境,这是符合人类包括子孙后代的利益的；它们的理论具有各自的合理成分。因而在这样的基础上,发挥不同伦理的理论优势,综合它们的合理的思想,建立一种同时包含人类中心主义、生命中心主义和生态中心主义的合理成分,补充其不完善的方面的,既开放又统一的生态伦理学,这是必要和可能的。
这种整合与提升的要求,既关注环境道德中的人与自然的生态关系,又关注其中人与社会的社会关系,由此经过综合和创新,扬弃和整合,形成了循环经济的生态伦理基础。它强调“生态价值”的全面回归,主张在生产领域和消费领域向生态化转向,承认“生态位”的存在和尊重自然权利。在这个范式里,人类不应该是自然的征服者和主宰者,而应是自然的一部分,既要维护人类的利益,又要维护整个生态系统的平衡。维护和管理好自然是人类的神圣使命,人类必须在道德规范、政府管理、社会生活等方面转变原有的观念、做法和组织方式,倡导人类福利的代内公平和代际公正,实施减量化、再利用和资源化生产,开展无害环境管理和环境友好消费。三、深化对生态阈值的研究
循环经济范式的基本前提之一是认为生态阈值是客观存在的。环境的净化能力和承载力是有限的,一旦社会经济发展超越了生态阈值,就可能发生波及整个人类的灾难性后果,并且这个后果是不可逆的。
生存与发展的辩证关系表明,在一定限度内,发展是对生存的完善和促进,但超过这一限度,发展就反过来构成了对生存的威胁。发展有度,有临界点,越出度,接近或超过临界点,就会危及人类自身的生存。这个“度”,既包括发展规模也包括发展速度,映射在自然界,就是地球生态系统吐故纳新、自我修复的能力范围,也就是生态阈值。
生态阈值,即环境容量,是指某一环境区域内对人类活动造成的影响的最大容纳量。大气、土地、动植物等都有承受污染物的最高限制。就环境污染而言,污染物存在的数量超过最大容纳量,这一环境的生态平衡和正常功能就会遭到破坏。“十五”期间,我国开始编制环境容量指标,国家环保总局制定了环境容量总额,然后按年度分配给各省市区,各省市区再往各地市分解。每年的环境容量指标都要往下削减。
在我国“十一五”规划纲要中,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等条件,将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并按照主体功能定位实行分类管理的区域政策。在其财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口、人口管理政策以及绩效评价和政绩考核等方面有所区别,从而规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。这里提到的“资源环境承载能力”,实际上就是对生态阈值、环境容量的存在的肯定。
规划纲要中还提出要保护修复自然生态,生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变,这也包含了生态系统存在边界、阈值的观念。按照生态存在阈值的观点,我国相当一部分的国土属于生态环境脆弱区域,其自然状况将难以支撑现有的且不断增长的人口过上人均3000美元的小康生活。对这类区域来讲,实现第一个翻番、达到人均1000美元,生态环境已经不堪重负；若仍按原有模式实现第二个翻番,达到人均 3000美元,则势必大大超出其生态环境承载能力,带来生态环境的更大破坏。
循环经济范式强调在生态阈值的范围内,合理利用自然资源,从原来的仅对人力生产率的重视转向从根本上提高资源生产率,使“财富翻一番,资源使用减少一半”,在尊重自然的基础上切实有力地保护生态系统的自组织能力,达到经济发展和环境保护的“双赢”目的。
四、深层生态学的研究与追问
循环经济模式是一种深层生态学,它不仅强调技术进步,而是将制度、体制、管理、文化等因素通盘考虑,注重观念创新和生产、消费方式的变革。它防微杜渐,标本兼治,从源头上防止破坏环境因素的出现。
“深层生态学”的概念是由挪威学者阿奈·伦斯提出来的,是指对生态问题的“深层追问”。当人类逐步认识到自身生存环境的重要性时,人们对于人类与自然的关系必然进行更加深层的思考。如,以人类的生存与发展为目的进行“人类—社会—自然”相互作用的生态学思考,对人与生态环境及社会环境之间的关系、人类活动对自然界的作用、环境对人和社会的反作用、人类对环境的适应与选择等问题进行生态学思考。这样的思考,使得生态学思想向哲学领域扩展,发展了生态系统整体性观点和生态价值概念,摈弃了人类统治自然的价值现、而树立了人与自然和谐发展的价值,从而出现了“生态哲学”或“生态学世界观”。
深层生态学主要体现在以下五个方面：
1．在自然观方面：人是自然的一部分,人与自然不是对立的;人类必须尊重和保护自然,自然有自身价值,而不只是它对人有价值,人要与自然和谐相处；人类利用自然必须服从自然规律,比如要遵从生态阈值。
2．在价值观方面：自然界的多样性具有自身的内在价值；把价值等同于人类的价值是极大的偏见；物种是由于具有内在价值应受到保护；人天生具有合作精神,社会等级是反自然的、可避免的；生活中精神质量和爱的关系比物质财富更重要；情感和直觉至少与其他知识同等重要和有效,无论如何都不可能有客观的“事实”。
3．在经济观方面：“资源”是所有生物的资源；减少污染应优先于经济增长;应为社会需要而生产和服务,而不是基于有利与否；效益应当以提供充分的环境、良好的工作,用尽可能少的资源,满足人类适度的物质需求为标准；不加区别的经济增长是不好的,会因耗尽有限资源和产生污染而不能持续；所有生产都应是物质最小的消耗和循环利用,从长远来说这是最有效的；经济计划的时间跨度应该是几百年；国家间和地区间的贸易应当减少,全球应当是自给自足的共同体;小规模的、局部控制的、手工的生产是更好的生产方式；每个人都应该有活干,但这不必是常规的工作。
4．在技术观方面：不能依赖科学技术、而必须寻求解决环境问题的其他途径；应该按人类的要求来改变社会和经济,而不是随着技术的变革而变革;中间的、适宜的、民主的技术是进步的标志;通过综合、把所有部分看作一个整体的解决问题的观念和方法,人对自然和社会的认识是整体观。
5．在社会观方面：人们不应当忍受生活质量的大幅度下降,但可忍受高度发达国家生活标准的大幅度下降;应采取适度消费和再生利用的生活方式；世界人口增长到目前水平威胁到生态系统,工业化国家的人口与行为更具威胁。
综合起来,深层生态学在生态环境方面的认识由浅层向深层的发展,主要体现在以下方面:由关注小范围的污染问题在小范围及短期内可能的危险性,发展到以解决环境问题为契机、以推动人类社会经济的变革；由关注废弃物的净化处理发展到关注废废弃物的减少及控制；由“污染后治理”的“经济发展规律”,转变为采取“可持续发展”途径、在发展的同时达到环境保护；由环境资源对人类有价值的认识,发展到自然界具有自身价值的认识；由有限度地利用自然、反对掠夺自然,发展到通过价值观的改变、改变人类生产和生活方式；由分析性、线性思维发展到整体性、非线性和循环思维。
循环经济立法的若干问题
发展循环经济亟需法律的支持和保障。2005年3月,胡锦涛总书记在中央人口资源环境座谈会上明确提出,要大力宣传循环经济理念,加快制定循环经济法律。国家“十一五”规划也提出大力发展循环经济,健全相应的法律法规。全国人大常委会十分重视循环经济立法工作。2005年7月,全国人大常委会决定启动立法程序,责成全国人大环资委组织起草循环经济法草案。
一、循环经济法的立法目标
循环经济法草案的初步框架设想稿拟将立法目的明确为：提高资源利用效率,保护和改善环境,促进资源节约型、环境友好型社会的建设,保障经济和社会的可持续发展。可以理解为三重目标：一是节约和高效利用资源；二是保护环境；三是促进经济发展。
二、循环经济法的指导思想
制定循环经济法的指导思想应体现以下几个方面：一是要切实贯彻以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观;二是要从我国的实际出发,要突出重点,着力解决主要矛盾；三是要在求新、管用上多下功夫,真正为企业和社会发展循环经济提供便利条件。
三、循环经济法的适用范围
循环经济法的适用范围,既不能过宽,也不能过窄。现在社会上把循环经济一词炒得很热。可以说循环经济是个筐,什么都可以往里装。但是,如果把循环经济概念定得过宽,这个法就失去了特定的调整对象,这个法就立不起来。但又不能把循环经济的概念定得过窄,仅仅理解为垃圾处理问题。这个问题的解决要从我国的国情出发,其适用范围拟包括以下内容：适用的主体应该包括企业、政府、公民个人以及企业之外的其他社会组织,都应当受到循环经济法的调整,应该按照循环经济法的要求,节约资源,保护环境。调整的行为主要应该包括三种行为,一是清洁生产行为,二是综合利用行为,三是可持续消费行为。四、循环经济法的基本框架
循环经济法的框架如何构建,是起草中争论最大的问题之一。我们认为,循环经济法的框架应当结构合理,逻辑清晰,能够准确体现出立法的指导思想和目标,能够涵括各项主要制度,能够便于操作和遵守,拟应包括以下七个部分：
第一章为总则。本章主要对事关发展循环经济全局的、重大的、原则性的事项进行规定。内容包括：立法目的、循环经济的法律定义、法律适用范围、基本原则、管理体制、循环经济宣传教育、循环经济发展示范、循环经济的公众参与、循环经济奖励等。
第二章为职责与管理。本章主要规定政府等主体在发展循环经济中的职责,以及发展循环经济的基本法律制度。发展循环经济的基本法律制度应包括:循环经济规划制度,鼓励、限制、禁止的名录制度,循环利用产品的优先准入制度,生产者责任延伸制度,循环经济绩效评价与考核制度等。
第三章为生产和建设中的循环经济。本章主要针对生产建设阶段存在的突出问题,重点规定生产建设中发展循环经济的一般要求、资源消耗和废物排放限额管理、矿产资源开采中的循环利用、工业生产中废物的循环利用、产品或包装物材料标识、产品包装物设计和生产、发展循环农业等方面的制度和措施。
第四章为流通和消费中的循环经济。本章主要规定了利用和处置废物的基本顺序、再生资源回收利用体系建设、包装押金、废旧物资的进口管理、再生资源回收利用企业资质认定、再生资源回收利用经营管理、废旧汽车及机电设备回收、废旧家用电器回收、生活垃圾及废旧物品回收、资源性产品定额、服务业消费品节约使用、可持续消费等内容。
第五章为鼓励与扶持措施。循环经济法要建立有利于循环经济发展的政策与经济扶持措施。这些措施主要包括税收优惠、国家投资倾斜、循环经济专项资金、财政贴息、政府绿色采购、合理定价等内容。
第六章为法律责任。对违反义务性和禁止性规定的,本章将规定严格的制裁措施。
第七章为附则。本章主要规定相关术语的定义、实施细则、循环经济法与我国参加的国际公约的关系、生效日期等内容。
按照在不同的阶段如何贯彻减量化、再利用、资源化的原则,这样来设计立法框架,层次比较清晰,重点比较突出,既明确了各类社会主体在发展循环经济中的权利和义务,又体现了不同阶段对发展循环经济的不同要求。这样的制度制定,使循环经济的发展有章可循,有法可依,解决了循环经济法的可操作性问题。
五、循环经济法的主要法律制度和措施
、循环经济法的基本法律制度
循环经济法的制度设计必须既突出调整重点问题,着力解决主要矛盾,又突出法律制度的可操作性,贯彻“减量化、再利用、资源化”原则,注重制度的实际效果。经初步考虑,主要法律制度包括：
1、循环经济规划制度。
2、鼓励、限制、禁止名录规定。
3、资源节约及循环利用产品的优先准入制度。
4、生产者责任延伸制度。
5、循环经济绩效评价与考核制度。
、生产建设、流通消费中资源节约与循环利用的法律制度
1、生产和建设中的资源节约与循环利用
贯彻节约优先的方针,针对在生产建设环节突出的资源浪费问题,应重点规定生产建设中资源节约与循环利用的一般要求、资源消耗限额管理、矿产资源开采中的循环利用、工业生产中废物的循环利用、产品或包装物材料标识、产品包装物设计和生产、循环农业等方面的法律制度。
资源消耗限额管理。
矿产资源开采中的资源循环利用。
工业生产中废物的资源循环利用。
产品或者包装物的材料标识及包装物的生产、设计要求。
循环农业。
2、流通和消费中的资源循环利用
从利用处置废物的基本顺序、再生资源回收利用体系建设、包装押金、废旧物资的进口管理、再生资源回收利用企业资质认定、再生资源回收利用经营管理、废旧汽车及机电设备回收、废旧家用电器回收、生活垃圾及废旧物品回收、可持续消费、资源性产品定额、服务业消费品节约使用等几个方面规定发展循环经济的具体制度。
利用处置废物的基本顺序。
押金制度。
废旧物资的进口管理。
再生资源回收利用企业的资质及经营管理。
废旧机电设备、家用电器及生活垃圾的回收。
资源性产品的消费定额管理。
、促进循环经济发展的鼓励与扶持措施
循环经济法要建立有利于循环经济发展的鼓励与经济扶持措施,同时也为现有的资源综合利用税收优惠政策提供法律依据。鼓励和扶持政策主要包括税收优惠、投资倾斜、循环经济专项资金、财政贴息、政府绿色采购制度、合理定价等方面的内容。
1.税收政策。总的调整方向是由控制好事情向控制坏事情转移,实行鼓励节约与惩罚浪费相结合的税收政策。国家对于符合循环经济发展的产业政策的单位、项目给予抵扣增值进项税、减免企业所得税等税收优惠。为了减少原生材料的消耗和废物的排放,国家可以适时开征资源消费税、原生材料税等新税种。
2.投资倾斜与专项资金。有关部门应当将有利于循环经济发展的项目列为重点领域,优先立项,加大投资支持力度。国家及各级财政部门要设立循环经济发展专项资金,用于鼓励和支持重点领域的循环经济发展的重大项目。
3.财政贴息及合理定价。符合循环经济发展的产业政策和信贷条件的,金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。逐步建立能够反映资源稀缺性、资源性产品供求关系和资源开采成本的价格形成机制。对资源循环利用产品,在一定时期内要有价格优惠。
4.政府绿色采购。使用国家财政拨款资金的单位进行政府采购的,在同等条件下应当优先选购再生资源产品；在公务活动和公共活动中,应当优先使用符合标准的再生资源产品,形成全社会可持续消费的良好氛围。
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