一、税制结构对政策制定的影响力不容忽视
在以往的税收政策的研究中有一个隐含的假定,那就是无论选择什么福利函数,政府的开支和政策选择都是最优的。如果真是这样,相对于税制结构的变化而引发的任何政府行为的变化都没有边际福利效应。这很难说政府的分配决定是“最优的”,因为政府决策也是由政府官员代表广大选民做出的,而代理人本身就存在按自己利益规则行事的可能。虽然,选民会尽可能设计出一套激励方案来引导政府官员按公众利益行事。但是,这和所有的委托-代理问题一样,此类激励合约的有效性不好判断。
为政府官员设计一个激励合约的难度要远远大于为公司经理做的合约设计,因为除了利益,政府官员不可避免的都有自己的意识形态偏好。因此,在这里,激励问题不是仅仅限于对工作努力程度的引导。解雇一个政府官员的威慑,其有效性要比威慑解雇一个公司经理的效果差得多。因为选举不会频繁举行,通常也不在选民所能控制的范围之内,因此,选民要解雇政府官员的机率较小。另外,选民比公司董事会的成员获得的信息量更少。因为,每个选民比公司董事的风险责任要小,并且信息来源的渠道也要少。而对公司而言,董事会的董事们却是有这个能力,因为他们持有大量的股份,职业经理人因此有较强的动力去按照股东的利益行事。
实际上,选民也通常无权决定非选举官员的去留。在任何情况下,官员的替换都面临着一个潜在的成本问题,而且,我们无法保证新上任的官员就一定他们的前任做得更好。职务的提升可能是一个更有效地激励手段,但是选民代表显然没有权力,也没有动力去为那些按公众利益性的官员做出升职的决定。
如果政府官员面临着按公众利益行事的弱激励,那么无论采用什么标准,他们做出的财政分配政策是“最优”的假定前提也就不存在了。如果他们的财政分配政策随着税制结构的变动而发生变化,那么,我们在衡量税制结构变动所引致的总体福利水平时,分配政策变动所导致的福利变化也应该被考虑在内。同样,我们在设计最优税制结构时,政府政策行为的变化所蕴含的效率问题,也应该和对私人行为的效率分析一样的加以考虑。同样,如果忽视了既定税制下的政府行为,其后果也不堪设想。
政府官员面对财政收入激励的反应的一个最熟悉的例子就是“超速陷阱”和欲擒故纵。地方政府的职能部门都有很高积极性建立起严格的交通规则,并通过严厉的执行和罚款来获得超额的财政收入。还有一些税务当局和官员发现对偷税逃税的罚款收入要比正常收税高得多,还能获得一些私人的灰色收入,于是他们平时不再热心为企业服务,对企业的逃税行为也是睁一只眼闭一只眼,在积累到一定程度时,然后通过严厉的稽查和高额的罚款来获得更多的财政收入。尽管从当地或者税务当局的角度来看,或许还是不错的,因为大部分的罚款都是由非本地居民和关系不善的企业支付的,但是从全社会的角度来看,在这种情况下的财政收入激励程度可能过强了。
二、税制结构影响政府政策制定的传导机制
在公共选择理论背景的选举模式中,中位投票人投票决定一个财政支出方案的基本的办法就是基于他们所获得的净福利的考虑,即他们从额外的财政开支中所获得收益减去额外税收变动带来的损失。那么,税制结构的重新设计将影响到人们的净损益模式,同时也改变着中位投票人的身份以及他们对每一项公共活动的支出水平偏好。但是实际上,政府开支政策都很少直接为选民所控制,即便是议会也只能决定较大的政府开支科目上的总体水平。更为详细的开支科目决定权只能委托给官僚机构。详细的开支决定通常不仅要求掌握详尽的备选信息,还需要丰富的专门知识技术。无论是公众还是议会,都没有足够的能力做出这样的抉择,甚至他们也不能够准确判断所做出的决定是否正确。目前,将政府官员的报酬与他们政绩评价相结合的所有激励合同都似乎不是很有效,在现实中,也很少使用。
那么怎么将税制因素与政府官员的行为建立联系呢?我们借鉴以下Niskanen的设想,他假定预算都是通过官僚机构与立法机构之间的特定谈判形式而受到影响的。我们的出发点就是假定对官僚机构之预算约束的决定因素是政府可用的税收收入的总量。比如,一个给定比例的预算总量的增长也会导致每个官僚机构的预算同比例的增长。在一个基本的模型中,官员的个人政策偏好、来自各政党或利益集团的压力、财政激励等因素都发挥了重要作用。
下面我们的研究框架和目标就变得清晰了,既然税收制度或者税制结构是由立法机构来审议和决定的,那么政府就只能通过政策来调整经济结构,即影响既定税制结构下的税基大小,从而达到改变预算总量和支出约束。为了更好的理解这种关系,我们用几个案例来说明这种情况。
既定税制结构下政府的政策行为之形成过程
首先,为什么发展中国家和经济转型国家要限制产业竞争,保持大型国有企业的行业垄断地位。和发达国家不同,很多发展中国家的政府税收收入比较依赖大型制造企业的所得税,在中央集权政治体制下的计划经济年代,政府的财政收入甚至依靠这些大型国有企业的利润上交。在这种税制结构下,政府就为了保证财政收入,就有激励去出台一些维护这些大企业垄断利润的政策,而不管这些政策是否损害了中小企业、工人或者消费者的利益。在中国,通过红头文件对大企业的行政性保护和对竞争型小企业的干扰的事情屡见不鲜。例如,国家对钢铁、石油、电讯、交通、金融等许多领域的竞争限制就是明显的证据。来自国家统计局的资料表明,我国2008年企业实现利润增长部分主要集中在石油、有色、交通设备制造、电力、电子等五个行业,这些行业利润的增加额占到整个工业企业利润增加额的80%以上。不难看出,利润主要集中在投资品生产企业,在增值税占大头且属于生产性增值税的条件下,加上这些行业的所得税收入,垄断性企业对税收收入的影响十分显著。
同样,为什么一些地方政府不愿意或者说没有积极性取缔那些负外部性强、污染高和消耗高的生产企业?原因在于它们是一些地方政府的主要财政收入来源,对这些企业的生存和发展,地方政府往往是私下容许和鼓励。在卷烟消费和污染排放企业上的高税率对其产生了一个反向激励,他们可能鼓励卷烟的消费和污染排放以便能够增加财政收入。至于针对烟草行业的高税率是否真的能够减少卷烟的消费还取决于由此产生的高价格的替代效应与政府仁慈的限制烟草消费政策产生的放纵效应之对比。所以,在上个世纪80年代到90年代,中国的中小卷烟厂几乎是遍地开花。
三、如何提高税制结构对政策影响的正面激励效应利用扭曲的税制结构来激励政府官员提供更多的基础设施投资有一个更重要的假设前提,那就是受益于基础设施投资的经济活动应该相应扩大,而针对这些活动的税收将会对政府官员形成最有效的激励。当政府预算与新增公共投资所带来的收益联系越加紧密,那么相应的激励效果越明显。
在税基比较窄的情况下,既定税制结构对政府行为的激励作用更强。如果某些行业的税率明显要高于其他行业,政府官员又会有积极性去鼓励资源从低税率的行业向高税率的行业转移。比如,在许多发展中国家,现有的所得税主要是来源于大型制造企业,因为它们的收入比较容易监控。当政府更加偏好高税收的行业时,它就会通过关税壁垒来保护这些纳税多的大企业或者行业,或者以红头文件的形式阻碍或抑制其他行业领域的经济活动。政府行为的扭曲和私人领域的行为扭曲将在相反的方向上相互推动,它引起高税行业的膨胀,其他行业的萎缩。所以,一旦政府活动的效应被考虑在内之后,较窄的税基可能所致的更低的效率和更高的成本。
较窄的税基对政府行为影响的另一个例子表现在用来弥补外部性的庀古税的使用上。原则上,庀古税是一种惩罚负外部性、重建效率的有效的工具。正如Goulder,Parry&Burtraw指出,假定庀古税的征收能够弥补由于其他税种税率的降低而导致的税收减收,那么它应当主导政府的管制政策。但是这些研究都是再假定政府行为合理化的基础之上。对产生负外部性生产活动的征税也可能导致政府官员产生不恰当的财政激励,以致他们去鼓励此类活动。如果不恰当的政府行为足够重要,那么政府管制政策将反过来主宰庀古税。
也就说,某些公共产品提供的增加,能够引发与其互补的私人产品消费的相应增加,这些私人消费的增加会给政府带来更多的税收收入,于是,政府就倾向于多提供此类公共产品和服务。了解这个原理后,我们就能通过提高此类消费品的税率,来激励政府增加与此类商品具有互补性的公共产品的投资。
四、结合中国国情的几个实证案例解释
结合我国以流转税为主体的税制结构,用上面的理论分析一下当前一些经济问题。我们用三个案例来做说明:
第一个案例是,近年来基础设施建设在我国政府的公共开支为什么受到重视,就其背后的原因而言,可能是多种多样的,我们的模型却可以提出一种新的解释。因为我国的税制结构中流转税所占的比重较大,税率也较高,于基础设施具有互补性的相关产业都是第二产业,比如,水泥、建材、钢铁和汽车等行业,而他们都是纳税大户。
第二个案例是,为什么我国的教育经费支出虽然增长较快,但比重却始终较低,尤其是基础教育部分很低。用我们的新解释是,我国的税制结构并不是以个人所得税为主体,而且没有社会保障税,同时,个人所得税制度也非常很不完善,征管难度较大。这样的税制结构必然导致政府忽视人力资本投资与积累。而反观西方发达国家,他们多数是以个人所得税为主体,所以对劳动收入的更高或更多累进的税率鼓励了教育支出的增加。
第三个案例是,我们长期存在的“诸侯经济”和低水平重复建设也是如此。因为地方政府的税收收入的主要来源是增值税和营业税。这样只要上投资项目、企业开工,不管产能水平高低、赢利与否,当地政府都会获益。可见,我国以生产性增值税和营业税为主的税制结构是地方政府热衷于投资、上项目的强劲动力,不完全市场分割也由此产生。这一方面阻碍了商品流通,干扰了经济的正常循环,使部分产能过剩产品在国内难以进入合适的消费市场,更重要的是为低水平重复建设提供了前提条件,使低水平产能得以生存甚至过度扩张。增加地方财政收入成为地方政府投资膨胀、增产扩能的主要诱因。
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