探讨地方政府间的竞争关系,必须从中央与地方之间的关系说起。在分税制改革之前,中央与地方之间的关系属于 “死乱循环”,即“一放就乱,一乱就抓,一抓就死,一死就放”。从这个循环逻辑中,我们可以看出两点：一是尽管存在地方利益,但是这种利益分配机制并没有制度化,中央政府可以较为随意地下放或上收地方公共资源；二是由于市场发育水平较低,地方政府之间对流动性市场资源的竞争不如现在这么激烈。但是在1994年财税体制改革之后,从财权与事权划分上,地方政府与中央政府有了相对稳固的合同契约关系,地方政府按税种获得法定收入,并对其具有法定的支配权,即地方政府不仅享有 “剩余索取权”,而且还享有“剩余支配权”。正是基于这一制度安排,在全国统一、开放的大市场发育过程中,各级地方政府同时也演变成了一个个大大小小的独立核算、自负盈亏的垄断公司。其直接表现形式是由地方财政出资成立地方建设投资公司,这种公司的设计理念是“经营城市”,说白了就是代表政府直接进入市场,通过整合地方公共资源,大搞基础设施建设。由于它籍靠政府公共权力,以地方财力做担保,垄断了地方公共资源的使用权和公共基础设施的建设开发权,因此,它在实质上具有区域性垄断公司的性质,从这种意义上讲,地方政府之间的竞争也可以理解为垄断公司之间的竞争。
在财政分权理论中有个“泰伯特模型”,它的大体意思是讲地方政府为了争取税源和防止辖区内企业和居民“用脚投票”,会通过各种制度创新提供更高质量的公共服务和更加低廉的税费成本,基此不断改善区域吸引力。但是现在我国的地方政府间竞争走向了模型的极端——“囚徒困境式”的恶性竞争,以至于许多地方在引进了大量企业之后,财政从帐面上看是大幅增长了,但是扣除掉招商时所许诺的财政返还以后,地方可支配收入并不多,但是这个“财政空转”过程对地方官员来说很重要――它实现了政绩显示。
二、地方政府间竞争客观上延缓市场发育的进程
就市场经济本身的逻辑而言,市场在先,企业在后,企业是为了节约交易成本、提高生产效率而部分的替代市场。建国后我们搞计划经济,整个国家就是一个投入――产出表控制下的大企业,没有市场,它在提高计划效率的同时压制了基于公平竞争所产生的市场效率。改革开放以后,全国统一、开放的大市场初步形成,但是随着地方政府间竞争的逐步加剧,在“经营城市”的理念下,各级地方政府正在成为一个个大大小小的区域垄断公司,它们以“经营城市”为己任,以地方财政为支撑,以地方公共资源为依托,不但具有极强的抗市场风险能力,而且具有极强的抗调控能力,因此,尽管这些政府公司在市场中配置的资源数量惊人,但是一般的常规性市场调控政策却对其毫无成效。
因此,从本质上讲,我国中微观层次的市场基础是由地方政府组成的大大小小的垄断公司与一般性市场主体进行混合竞争,换句话说,从整体上看全国是一个统一开放、竞争有序的大市场,但是细化到具体的区域和行政辖区则是林林总总的寡头市场。这种“夹生”市场的实质是地方政府事实上主导着辖区经济增长,以民营企业为代表的真正的市场微观主体只能进行“附从性”竞争。从后果来看,延缓市场发育进程是地方政府间竞争的最大危害。
一是扭曲资源配置。从资源利用上看,所谓经营城市主要是经营土地。由于开发区遍地开花,不但有国家、省、市和县级,而且还有乡镇级和村级,五花八门的开发区由于数量越来越多,因此许多基础设施和区位不占优势的开发区根本招不到什么企业,以至于“经营城市”的理念最后彻底蜕化为赤裸裸的“贩卖”土地：利用对土地一级市场的垄断经营权,从农民手中低价购进,然后经过土地储备中心整理后,以“熟地”高价卖出。垄断的土地征用权直接导致了土地被滥用的后果。此外大量的地方财力被投向城市建设,导致城区建设极度奢华,而农村极度凋敝,这实际上是官员政治晋升导向下的地方财力扭曲配置。
二是破坏市场秩序。由于正常渠道招不到足够的企业,地方政府就变相开出了各种优惠条件。最初是税收优惠和地价优惠,但随着国家相关政策的出台,目前最为流行的是隐蔽的财政返还。如果说当前相当数量的外贸企业在依靠出口退税维持着生计,那么,当前大量的落后产能之所以在宏观调控政策的高压之下仍能得以生存,其救命稻草之一就是各级地方政府隐秘但数量不菲的财政返还。最近几年中西部省份纷纷建立高载能工业园区实际上就是东部省份被淘汰的落后产能的避风港,这种做法不但大大延缓了经济增长方式的转变,而且大量隐蔽性的招商引资政策直接损害了企业公平竞争的市场环境。
三、问题的根源：财政压力和产权模糊背景下的官员晋升锦标赛
造成当前地方政府竞争现状的主要原因有三个：
第一,1994年财税体制改革以后,省、市政府普遍采取上收财权、层层预留机动财力的做法,财权越来越向上集中,基层政府的制度内收入来源越来越少。在“压力型行政体制”下,上级政府普遍向下级政府推诿事权,财政支出压力逐级向下释放,基层政府所掌握的财力与公共服务职责严重不匹配,因此强烈渴望搞建设增加财政收入来源。
第二,在成熟市场经济国家,政府与市场之间有着严格而清晰的界限,而在转型中的中国,由于相关领域改革的滞后,资源要素类市场发育很不完善,各级政府可以配置大量本应由市场配置的资源。目前最突出的问题就是地方政府不但直接垄断土地一级市场,并且可以以此为抵押获得大量廉价的金融资源。目前各级地方政府打着“经营城市”的旗号对土地和国有金融资源的攫取和滥用已经达到了触目惊心的地步。
第三,我国的财政体制设计是财政分权,但相应的政治体制安排是单一制,即中央政府有权任命下级政府首长。这种体制使我国地方政府之间的竞争不同于纯粹财政联邦主义国家的地方政府间竞争。它的本质区别在于地方政府执政效果的考核者是上级政府而不是当地的社会公众。因此在财政压力和产权模糊背景下,地方政府间的竞争实际上就异化成了的官员晋升“锦标赛”。
四、当前宏观调控政策的困境
如上文所述,尽管从全国角度来看存在一个统一、开放的大市场,但是从中、微观层次来看,这个大市场实际上由大量的寡头市场组成。这些寡头公司的控股方是地方政府,其最高决策者是大大小小的各级政府首脑。实地调研结果显示,这些地方投资公司所配置的市场资源数量相当惊人,在一些地级市由政府投资公司直接或间接控制的投资额占本地区的城镇固定资产投资总额的半数以上,并且投资资金来源基本上是通过抵押土地对国有金融机构贷款。
应对由这种“夹生”市场所产生的经济波动,纯市场理念的宏观调控政策是无效的。短期的调控政策遭遇到了体制性困境,惟一的结果只有重新举起行政调控之剑,但是这样中央政府无疑会备受背离市场经济方向的诟骂；反过来,如果不这么做,运用市场手段来调控由地方政府主导的投资过快增长,不但文不对题,结果很可能是经济运行继续升温,持续加速,最终由过热进入深度调整。
更为致命的是,如果过多的运用总量调控政策手段进行经济降温,会出现大家都不愿意看到的现象：有地方政府背景的公司和垄断行业的企业由于具有较强的抗风险能力不会受到太多影响,但是以民营企业为主的众多的市场主体却会由于资金链条的脆弱和利润空间的微薄而被率先淘汰出局。人们经常把这种“劣币驱逐良币”的调控后果称之为“一刀切”,实际上这种逆向淘汰的最大后果是损害优质市场竞争主体,客观上延缓市场发育的进程。五、体改和调控哪个更紧迫
转型国家发展的普遍特点是边转型,边增长,对应的政策措施是边改革,边调控。如果只注重解决增长,忽视了改革进程的协调和配套,那么这种单兵深入的宏观调控最终会走向无所适从甚至扭曲。就我国目前的情形而言,宏观调控的主要任务是熨平经济波动,延长经济景气周期,属于“治标”；而体制改革则侧重于解决机制和体制方面的深层次问题,属于“治本”。“治标”是为了给“治本”预留出从容的时间和宽松的宏观环境,反过来说,只有不断将体制改革向纵深推进,才能为纯市场化宏观调控奠定良好的市场基础。遗憾的是,尽管发轫于2003年下半年的宏观调控在2004年底取得了初步成效,但是我们在2005年一年多“高增长、低通涨”的宽松市场环境下,并没有对地方政府及时进行深入的综合改革,丧失了“治本”的绝佳机会。经济转型进行到目前这个阶段,体制改革已经拖了宏观调控的“后腿”。在现在的体制框架下,宏观调控举步为艰,这也是以紧卡土地和信贷两个“闸门”为标志的本轮宏观调控政策效果并不理想的主要原因。
从这个角度来看,中央政府搞宏观调控首先要明确调控对象。就当前的形势而言,调控的对象主要是地方政府,或者笼统地讲是地方政府主导的“夹生”市场。在这种情况下,宏观调控诉诸行政手段是明智的。如果不顾我国实际的体制环境和市场发育程度,而一味追求纯市场手段调控,可以预见宏观调控还得继续兜圈子。
六、对地方政府进行综合改革的思路
解决问题的思路是把容易被滥用的资源从地方手中拿走,交由市场配置,政府只获得规范收益；把存在预算软约束现象的行为硬化预算约束；让弱势群体通过地方人大直接依法行使对地方行政首长的质询和罢免权。
第一,改革现行土地征用制度,将土地出让金纳入预算管理,逐步杜绝地方政府利用对土地的垄断性经营权卖地生财。将土地出让金纳入预算管理的主要目的是纠正地方政府在土地开发上的短期行为,使土地出让金的使用更加透明和规范,并有助于国家利用土地进行宏观调控。在此基础上探索征收以市场价值为基础的财产税,作为地方政府财政的一个稳定来源。
第二,进行财税体制改革,把增值税全部化为中央税,使地方政府与投资上项目脱离直接的利益关系。改革后的市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种。通过税制改革使地方政府更加关心辖区全面的经济社会事业发展,而不是单纯的经济增长。
第三,在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上,建立地方政府公债制度,建立《地方公债法》,做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模科学。在这里必须掌握好一个原则,即债务规模由上级政府审批而不是由本级政府或人大、党委决定,最终确定发债规模的依据是本级财政的偿债能力,而不是地方行政首长的“个人意愿”。
第四,加快基层政治民主化改革进程,目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策听证制度规范化、程序化、法制化。地方政府行为扭曲的一个重要因素是下级政府很容易在上下级政府间信息传递中作弊,如搞政绩工程、忽视弱势群体利益等,因此仅仅由上级政府的监督和约束是不够的,必须加强同级监督。
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