关键词：第三部门 公益捐赠体制 功能定位
公益捐赠,即社会成员为社会公益事业捐赠款项和物资。作为公益活动的一种主要形式,一般由社会团体、民间组织、非营利组织等第三部门组织发起。2003年的“非典”疫情和2004年印度洋的海啸灾难爆发后,全国出现了一次次公益捐赠的热潮,其间也暴露出很多问题,作为捐赠活动的组织者——第三部门,再一次被推到风口浪尖上,引起了人们的极大关注。
面对第三部门在公益捐赠体制中的角色定位以及功能定位不明确的普遍现象,本文从纵横两个维度进行分析,从而进一步明确第三部门在我国公益捐赠体制中的功能作用。
我国公益捐赠体制
我国目前的公益捐赠体制系统十分复杂庞大,根据其参与活动的单位和组织,我们可以用图表示出来,以便更好地分析。如图1所示,第三部门位于中心地位,扮演多个角色,其功能定位十分复杂,我们从横向、纵向两个方向逐一进行分析,力求清晰明了地表述其定位功能。
横向解析第三部门的功能
1．捐赠人和第三部门之间：捐赠人和第三部门之间的关系应该是互动的,第三部门此时应该扮演的角色是劝说者,其功能主要是派出专业的劝捐队伍到捐赠个人、捐赠企事业单位、捐赠组织动员宣传,传播理念,劝说个人、组织捐赠款物,筹集钱款和物资就是第三部门的功能定位方向。目前,第三部门在扮演这个角色时出现的问题很普遍,通俗地讲,就像演员的演技不好一样,不具有感染力,无法打动观众的心,很难调动观众的情绪并与观众形成共鸣。对应第三部门而言,就是没有专业的劝捐队伍,专业说服能力不高,社会公信力不强,无法调动社会资源募集到款项,捐赠者往往处于接受某种任务而被动捐赠。社会公信力,是指社会对一个组织的认可及信任程度。这种对组织的认可及信任程度会直接影响公众对组织的支持和行为,也直接影响着组织的筹款和资金来源。社会公信力高,组织就会拥有较高的社会声望,在进行劝捐时,成功率会相对提高；相反,如果社会公信力不高,捐赠者对第三部门持不信任态度,就无法形成持久稳定的自愿捐赠群体,第三部门得不到活动资金,只能处于“休眠”状态。再者,第三部门在锁定劝捐对象时,往往只注意个人和事业单位,忽略了最具潜力的企业单位。这就像推销员推销产品,本来对某产品购买力最强的是青年人,但推销员却把力气花在对老年人的推销上。实际上企业是最具有捐赠实力的,但是,据中国社会科学院政策研究中心和上海社会科学院社会学研究所在上海进行的一次对大、中型企业的捐赠公益情况调查表明,企业每百元经营收入中仅有近4角钱用于社会公益,而在美国,对大型的公司来说,这几年的平均捐赠是利润的1%。可见,第三部门需要根据功能定位方向,努力提高自己的劝捐水平。
2．第三部门和受助者之间：在这二者的关系中,第三部门主要扮演救助者的角色,其主要功能就是经过评估挑选最急需帮助的受助人群,将募集到的款物拨给具体的每一个受助者,并建立受助者个人档案；同时受助者则通过自己的亲身经历再帮助第三部门宣传,提高知名度,以便寻求更多的捐赠者。目前第三部门在扮演这个角色时相对来说比较成功,其功能也发挥得比较到位,很多社会弱势群体都通过第三部门获得了帮助,生存状态明显改观,最典型的例子就是希望工程救助的大眼睛姑娘苏明娟,她在希望工程的帮助下再次走进了教室,现在已是安徽大学的学生。当然,第三部门在实施救助功能时也存在着一些问题,其问题集中地表现为没有建立一套科学的、推广性强的评估方法和程序,在拨款、物时存在暗箱操作,使捐赠者对自己捐款的作用产生怀疑,很可能切断捐赠款源,这对第三部门来说几乎是致命的打击。
3．捐赠者与受助者之间：捐赠者与受助者之间是一种间接的关系,第三部门扮演联系者的角色,有效地将捐赠者和受助者联系起来,形成双向沟通：一方面捐赠者看到受助者在自己的帮助下度过难关,心里得到满足,这种满足感会刺激他们继续捐赠；另一方面能激励受助者为社会做更多的贡献,形成良好的社会风气。这时第三部门的主要功能就是组织一些类似于沙龙、联欢会形式的聚会,或者是网上论坛等等,采用多种沟通方式让捐赠者和受助者之间建立长久的联系,形成良好的互动关系。目前出现的问题是往往把捐款和物资从捐赠者那里募集起来,然后再分配给受助者,之后的沟通工作很少做,导致捐赠者和受助者之间脱节,缺少必要的联系与沟通,侵害了捐赠者对自己款物使用的知情权,同时也让受助者长期处在被动接受的状态,对双方来说都没有益处。
就横向而言,第三部门在公益捐赠体制中主要扮演的是劝说者、救助者、联系者的角色,其主要功能就是努力提高自身的劝捐水平,向社会募集款项,救助那些需要帮助的受助者,并做好捐赠者和受助者之间的沟通工作。其反映和出现的问题多与第三部门自身的能力有关,因此要实现第三部门的功能定位,其自身能力的建设刻不容缓。
第三部门应该致力于走专业化、规范化、国际化的道路,实现自身能力的大突破。专业化指服务水平,第三部门应该进行专业培训,培养具有职业水平的劝捐队伍、宣传队伍、心理咨询队伍,以专业人士的方法和态度解决捐赠者和第三部门之间存在的问题。专业化还可以从服务对象来看,根据服务对象的不同提供相应的专门服务,像妇女儿童,老年人,智障人士,残疾人等等都是社会上急需帮助的特殊人群,第三部门应该为他们提供专业化的服务,使他们充分认识到自己的人生价值,积极参与公益捐赠事业。规范化指操作程序,用健全的法律法规来规范第三部门各个组织的登记注册、项目运行、筹资捐赠、广告宣传等每一个操作步骤及程序,尤其是捐赠程序一定要按照法制规定的程序,严禁暗箱操作,严禁挪用捐赠款物,实行财务公开化,接受捐赠者的监督,打消捐赠者的怀疑态度,提高社会公信力,争取更多的社会资源,对于有违规操作的组织要严惩不贷。国际化指战略部署,当今我国的第三部门,不仅是在复杂的、经历着社会转型的我国社会内部成长起来,而且也是在全球化背景下成长起来的,因此,我国的第三部门组织在其发展过程中应当不仅着眼于国内,而且要着眼于海外,战略部署国际化,学习海外组织的先进经验,比如举办沙龙、联欢会等,让捐赠者和受助者之间得到良好的沟通,争取丰富的社会资源,获得更为广阔的活动空间。一方面,积极铺设渠道,克服各种困难使工作人员走出国门,出访海外社团组织,了解国外组织进行公益捐赠的特点,从中吸纳有益经验,为我所用；另一方面,要积极邀请一些海外社团组织代表来访,进一步加强沟通了解,开展大规模的国际公益捐赠合作项目,形成双向良性互动的关系。总之,第三部门要想成功地扮演劝说者、救助者、联系者的角色,出色完成其功能就必须从建设自身各方面的能力入手,才能应对日益发展的公益捐赠事业。
纵向解析第三部门的功能
纵向各参与单位之间反映的是我国体制内环境和社会舆论环境,在分析第三部门的角色和功能定位时,要更加注重对第三部门生存的大环境进行分析,以便深刻地理解其角色定位,最大限度地发挥第三部门的功能作用,完善我国公益捐赠体制。1.民政部门和第三部门之间：民政部门是我国第三部门的上级管理部门,它委托第三部门进行公益捐赠工作,因此,第三部门担当的是委托代理人的角色,其主要功能是在民政部门的授权委托下,承办组织各种公益捐赠活动,并且接受民政部门的监督。在这个环节,第三部门处于被动地位,必须在民政部门的授权下才能开展捐赠活动,基于我国现行的行政管理体制,各级政府的民政部授权书是各个第三部门组织的特殊权力,这也是制约我国公益捐赠体制的一大因素。由于政府职能分配不清,交叉现象突出,导致民政部门往往身兼数职,既负责第三部门组织的登记管理,又负责监督第三部门的运作,这种多种职能交叉的现象,是我国长期以来执行全能政府政策的突出表现,行政单位事无大小均都包办,与现在的政府行政改革目标——“小政府、大社会”是背道而驰的。这种体制具体表现在我国公益捐赠事业上,就是多头管理、多头捐赠。各级民政部门及其下属的社会团体、基金会等组织,通过一纸公文,向社会发起各种名目的募捐活动,甚至有的能够直接下发各个街道和居委会,要求募捐。多头管理是引发多头捐赠的一个重要原因。民政部及其相关的共青团、妇联、工会以及一些社团、基金会分别开展了名目繁多的捐赠项目,由于各个部门相互间缺乏必要的协调与沟通,难免出现有的扶助对象获得多方帮助,而部分确需帮助的困难人员却因信息受阻等原因得不到捐赠的现象,从而造成社会捐助资源的交叉使用、重复浪费与分配不公,并且由于职能存在交叉现象,管理人员责任不清,互相推委,严重影响我国公益捐赠事业的健康发展。
2.第三部门和公众媒体之间：第三部门通过公众媒体进行宣传,通过舆论提高社会公信力,扩大社会影响,推动公益捐赠；同时,第三部门也直接接受公众媒体的舆论监督,因此在这两者之间,第三部门应该以合作者的身份出现,其主要功能是利用大众传媒手段,向公众进行宣传,以便获得更多的捐赠款项和物资,并且规范自身的行为接受公众媒体的监督。第三部门和公众媒体共同合作,推动公益捐赠体制的不断发展和逐步完善。
从纵向分析上,我们可以很清晰地看到第三部门以委托代理人和合作者的身份出现,其主要功能是在民政部门的委托授权下,承办各种公益捐赠活动,并且与公众媒体之间建立良好的合作关系,互利互惠,共同营造良好的社会捐赠氛围。同时,对我国的体制内环境和社会舆论环境对公益捐赠事业的干扰作用有了一个清醒的认识,发挥第三部门在公益捐赠体制中的功能作用还需要一个良好的外部生存环境,因此,第三部门的外部环境培育也是一项重要的系统工程。
要按照“小政府,大社会”的原则,成立专门负责第三部门公益捐赠的机构。从民政部门中分离一个平行单位,建议该机构采用政府人员编制,但职权脱离民政部门,这样更贴近我国现实,可行性强。第三部门组织要向该机构报送募捐活动计划,而不是象以前那样职能不清,存在多头管理,按照计划统一安排的时间、范围、地域和方式有序地开展募捐,避免重复捐赠和多头捐赠,有关情况要按规定向该机构备案,并向社会公示,接受该机构和社会舆论的监督。该机构也可以把一些公益捐赠项目委托给第三部门的公益组织来完成,双方签订相应的委托合同,并各自履行义务、承担责任。第三部门及其捐赠者从该机构那里获得政府的一些优惠政策,如免税等。
要根据“法治社会”的原则,健全公益捐赠体制的法律体系。在完善现有《公益事业捐赠法》的基础上,应尽快制定一部社会捐赠的专门法规,特别是像北京、上海这样的大城市,应该尽快制定出台规范公益捐赠的地方性法规,明确募捐发起人和受赠主体的资格条件和管理部门的职责权限；捐助人和受助人各自的法律地位及权利与义务；公益性与非公益性捐赠的法律区别；建立对募捐款物去向、用途、管理的全程监督机制；确立社会捐赠剩余款物的处置原则等。加大宣传力度,向公众普及相关法律知识,使公众了解合法的捐赠渠道和程序,捐赠者、第三部门和受助者明晰自己的权利和义务,增强公众捐赠的积极性和信任感,对于“暗箱”操作的现象应该用法律的手段惩罚,充分体现法治社会的理念。国家还应该尽快完善《基金会管理办法》和民间组织管理方面的相关法规,各项法律法规之间协调配套,形成完整、有机的法规体系。从这两方面入手,创造一个适宜第三部门发挥功效的社会大环境。
我国公益捐赠体制的合理模式
本文在前面分析了第三部门在我国公益捐赠体制中的功能定位,并有针对性地提出了发挥第三部门功能的有效办法,尽管我国公益捐赠体制的完善还尚需时日,但从目前我国社会的大发展来看,第三部门的发展是我国政治民主化的必要条件,第三部门的主导作用已经得到了各界人士的重视,通过对第三部门功能定位的分析,通过对我国公益捐赠体制未来的前景展望,或许我们可以较清晰地看到我国第三部门在充分发育的背景下所应该具有的状态。我们仍然用图来表示我国公益捐赠体制的合理模式,如图2所示,该图充分体现了第三部门在公益捐赠体制中的角色和功能,十分清晰地反映了第三部门在整个捐赠体制中的核心地位。
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