产权改革 矿难 问题思考
一、引言
近几年来,因为煤矿事故死亡的矿工人数达5000-6000人之多,占全世界煤矿事故死亡人数的80%多。虽然我国政府对矿难事故和煤矿安全十分重视,也制定了不少措施,特别是2004年国家推出的对我国煤矿企业进行产权改革,期望通过产权的明晰和资源的有偿使用,达到根治矿难和提高煤矿资源回采率的目的。许多学者也认为,启动以产权改革为标志的煤炭行业深层次改革,理顺煤矿企业产权,建立责、权、利相统一的煤矿产权制度,才是治理矿难的根本之法。但从2003～2006年的相关数据来看,我国矿难事故并没有明显好转的迹象,矿难层出不穷的现实状况与政策设计者的理论期望形成了明显反差。为什么矿难事故长期以来一直难以得到根本性的改善?造成这一现象的主要原因究竟还有哪些?这不得不引起我们对产权改革的重新思考,是一个急待研究的理论与实践课题。
二、矿难问题的经济学原因分析
首先,事故是与需求紧密联系的。近年来,我国快速发展经济,同时,带来了能源需求的高速增长,煤炭供不应求,煤矿行业完全处于买方市场,需求的激增必然导致煤炭价格上升,作为理性经济人的矿主在利益的刺激下,不惜采用一切可能的手段,铤而走险,追求产量的最大化。因此,他们往往忽视了安全生产问题,使煤矿和矿工超负荷运行,从而造成安全事故。
其次,上世纪八十年代以前,我国的煤炭资源基本上是通过行政方式划拨给国有煤炭企业开采的。煤炭资源的非市场化,造成了行业的困境,其突出表现为煤炭产品的成本中资源的成本被低估,煤炭资源不能按市场机制进行有效配置,在这样的市场格局下,一些小煤窑同样只需不多的投资即可打进采煤,因此也出现了小煤窖“遍地开花”的局面。为了更多的获利,他们采取原始粗放的生产方式,浪费了大量的煤炭资源,造成现在能源供给不足的情况,也造成了安全事故激增。
再次,矿难的发生,不仅仅涉及技术层面的问题,与矿主的所有权息息相关。于矿主而言,由于其随时面临着煤矿被收购或者关闭的危险,矿藏只是他们暂时的拥有品。所以,他们也抱着侥幸的心态,能生产一天算一天,因此,他们没有动机去花费大量的人力财力进行安全检修,部分矿主对安全建议采取逃避、敷衍的策略。
综上,基于安全投入的增加会降低其利润,煤炭价格的升高增加了停业检修的机会成本,而矿主对煤矿的产权不完全三方面的原因,促使矿主忽视安全生产,埋下了安全隐患。
三、产权改革理论评析
煤炭产业是我国国民经济的基础能源产业,但长期以来开发利用效率低下,发展也相对滞后。我国的矿产资源产权制度,是以传统的计划经济体制为背景建立起来的,虽然这些年也进行了改革,但总的说来已经不能与现在的市场经济体制相适应。政府、很多学者都认为煤炭资源的产权界定不清,是我国煤矿滥采滥挖、矿难频发的根本原因,因此,在这种情况下开始了煤炭企业产权改革。
既然产权界定不清是煤炭资源无效率配置与矿难频发的重要原因,那么提高煤炭资源的配置效率、治理矿难的根本途径就在于建立完善的产权制度。最为要紧的是改变煤炭资源为公共资源的特性,使其变成具有竞争性和排他性的资源,只有这样,企业才能像爱护与珍惜自己的财产一样加以开采和使用。不久前开始的山西省煤矿产权改革从煤炭资源的有偿使用着手,采矿权从无偿获得过渡到有偿使用,煤矿经营者根据不同煤种及煤炭的储藏规模在缴纳几百万到上千万元的采矿权价款换取新的采矿证后,成为其煤矿的合法采矿权人。
由于采矿权是有偿获得的,且受到法律的保护,因此,煤炭资源具有了一定的排他性。这将有利于提高煤矿经营企业节约资源、有效开采煤炭的积极性,并促使它们从长远出发,增加投入,采用新的生产技术,在提高生产率的同时,增强矿井抗灾能力,最大限度地避免矿难的发生。
目前,部分换取新证、明晰了产权的煤矿企业已经有了煤炭资源开发和利用的长远规划,它们有的已经或者正加大投入、更新设备,在扩大产量的同时提高煤炭资源的回采率,并主动落实了安全生产责任制。
当煤矿的产权得到明确的界定,且真正能够按照市场经济原则推进,资源的出让能够切实采取招标、拍卖、挂牌等公开、公平的竞争办法,政府只对参与竞标的投资者设定相应的规模、技术、环保措施等门槛,“权钱交易”和“官煤勾结”将可以得到根治。
四、根治矿难需要综合治理
虽然长期以来,煤矿安全生产中的许多问题,确实是由于我们在煤矿安全生产方面缺少有效、明晰的产权制度等一系列合理有效的制度安排所造成。但这也只是矿难频发的原因之一。而追根溯源,关键不在于我们缺少了什么制度,而在于我们为什么会缺少这些制度?笔者认为,这是由于在我国煤炭行业市场化改革中,政府职能转变的滞后。
1.提高政府相关部门的监管能力
在提高政府相关部门的监督能力方面,可以借鉴市场经济发达国家的一些经验。主要有两种模式：一是由行业协会或专门事故调查机构组织事故调查,对违反国家法律造成后果的,国家安全监察员有权提起公诉,并处以经济罚款；二是由国家安全监察机关组织事故调查,必要时邀请技术部门参加,根据事故的性质和严重程度做出处理。因此,改善煤矿监察管理机构的构成,增加一些技术性的人员,强调煤矿安全监察管理机构的独立性,是政府煤矿安全监督管理机构在加强监管时所必须予以关注的。
2.阻止煤炭企业的过分民营化和小型化
作为煤矿企业这样一个集战略性和安全性于一身的重要的战略性企业,需要进行大量的技术和安全方面的投入,而私营企业和规模比较小的煤炭企业往往不愿意进行这种投入。这也是为什么小型煤矿的事故死亡率比大中型国有煤矿的要高的一个重要原因。因此,我国煤矿企业的发展方向应该是继续走国有化和大型化的发展道路,这不仅有利于对煤矿安全事故的防范,也将使得煤矿企业获得更多的规模经济上的好处。
3.推动技术进步,促进经济增长方式的转变
必须通过制度创新、技术创新来实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变,以缓解矿难发生需求层面的压力。因此,各级政府要形成合力,促使煤矿企业加大科技投入,不断引进先进的采矿设施,努力推进采煤技术的自动化和信息化,以达到不断减少需要下井采煤的矿工的数量。另外,要不断加大对煤矿工人的培训力度,使得煤矿采掘技术更加先进,煤矿工人的安全意识和安全知识不断地得到提高。
参考文献：
杨宜勇,李红梅.解决矿难问题建议.科学决策,2005,5.
茅于轼.关闭不安全煤矿未必能减少矿难.
煤荒——透视我国煤炭资源开发利用与管理.国土资源部.
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