关键词：基本公共服务；均等化；财政公平；财政分权；社会公平
对基本公共服务均等化进行理念透视,不妨从其核心词“均等化”开始。“均等化”是一个与公平、公正、正义等紧密相连的概念,它最早属于社会学和伦理学的范畴。在经济学中引入均等化一词,迄今为止所看到的较早的表述,可能当属英国经济学家阿瑟·庇古1920出版的《福利经济学》。在那本书中,庇古以“收入均等化”来阐述他的福利观,意即要增加社会福利就必须实现收入均等化。将均等化延伸到公共财政领域,进而形成基本公共服务均等化的概念,则经历了一个漫长而又颇具戏剧性的演进过程。我们可以从以下一些方面进行归结。
一、基本公共服务均等化：不同的透视视角
1.基本公共服务均等化是财政公平观念的体现
基本公共服务均等化的传统定义,是指以共同或平均税率水平为基础旨在实现财政业绩均等而进行的补助。以此概念建立的模型,被称为“财政能力均等化”,该模型强调从拥有较高人均收入和较低人均需求的省或州向拥有相反特征的省或州进行转移支付,从而让各省或州都有能力提供大致相同的政府服务。另一种定义则重视在省或州甚至全国范围内广泛地应用水平公平原则,实现水平公平均等化。更为明确地说,政府有必要使同一联邦体制内的任何两个拥有相同福利水平的人,不论其居住在联邦内的任何地方,都可以享受到大致相同的政府服务。 可见,上述两个定义是从财政公平的不同维度对阐述均等化的含义,前者体现了对垂直公平的向往和追求,即从富人或富裕地区手中取出部分财富转移给穷人或贫困地区而不会带来过多的效率损失；而后者重视的是水平公平,即整个国家中的所有人都应公平地进入社会福利体制,不管他们住在何处。
2.基本公共服务均等化是财政分权的对立面
财政分权理论产生于联邦体制,所以又被称为财政联邦主义理论,主要是从经济学的视角,以新古典经济学的规范理论作为分析框架,考虑政府职能如何在不同政府级次之间进行合理配置、以及相应的财政工具如何分配的问题。至于财政分权实践,一直以来都被视为多级政府架构中重要的制度安排,这是因为在多种多重政府间关系中,财政关系居于最重要的地位。财政分权最显著的特征就是使得公共服务的提供更有效率。但是,分权也有诸多的弊端,最突出的是由于各省自然禀赋差异较大,税收努力程度也有差别,特别是由于联邦制国家中的省或州政府拥有独立的税收和支出权力,可以自主决定税率水平,导致了财政能力的极大差异,从而引致了公共服务供给的不均等。特别是在教育、交通、住房、社会娱乐、公共秩序等关系到民众福利的领域,由于分权程度普遍较高,供给的不均等状况也就越明显。于是,均等化作为了财政分权的对立面而出现。
财政分权的替代名词就是财政联邦主义,在联邦制国家两者有相同的含义。财政联邦主义的施行要依赖于一些原则,其中“公共服务的最低供应原则”就包含了公共服务均等化的内核。所谓“公共服务的最低供应原则”,就是政府应让每个公民都确信,无论他住在哪个州或地区,他都会得到某些公共服务的最低水平保证,如安全、健康、福利和教育。另一个财政联邦主义原则——“财政地位的平等性原则”,则是基本公共服务能够得到最低供应的保障。这项原则强调了：尽管再分配主要是人与人之间的事,但是财政需要与财政可能之间的平衡在不同的地方政府间存在着尖锐的地区差异,中央政府不能忽视不能不管,地区政府间非常有必要保持一定程度的财政公平。这样通过或多或少的税收上的可比努力,才能得以保证最低水准的服务。
3.基本公共服务均等化是商品平均主义在公共财政领域的延伸
托宾也从商品平均主义的角度阐述了他的均等化观点。在他看来,一个社会不仅仅需要关心一般意义上的不平等和分配原则,而且还需要关心特定商品的分配问题。这里所说的商品,指的是个人拥有自然权利的产品,不受社会偏见和家庭预算的约束。显然,它们类似于本文所探讨的基本公共物品和服务。“对它们来说,平均主义的目标是片面的,这里所需要的不是严格的平均分配,而是一种有保证的、普遍接受的最低量。”所以,有学者认为,商品平均主义也许有助于解释公共提供教育对人们的广泛吸引力——人们认为每个人都应该受到最起码的教育。商品平均主义实际上启示了我们,每个人都必须而且能够获得数量和质量大致接近的基本公共服务,比如基础教育,基本医疗等等。
4.基本公共服务均等化是社会公平的主要内容之一
社会公平作为政府经济目标之一,主要包括三方面的内容：公共服务均等化、社会保证和社会保险。在这里,公共服务均等化涵盖了两个不同的方面,即基本公共服务均等化和差异性公共服务均等化。前者之所以称为“基本”,是因为这些公共服务对社会公众的生存和发展具有基础作用,它们所满足的是公众基本的社会公共需要。无论城市居民,还是农村居民,对这类公共服务的需求是无差异的。它们对所有居民,都具有同等意义。所以,对于基本公共服务,就应该按照服务的数量和质量进行衡量,要求实现结果的均等。后者之所以称为“差异”,是指由于各地经济发展水平、社会环境、人文风俗等的不同,不同的居民对公共服务存在需求上的差异,如在专业教育、文体事业、科技服务等领域。如果同质、等量的提供差异性公共服务,将会偏离消费者的偏好,产生效率损失。所以,差异性公共服务均等化的判断标准是效用的最大化。
二、基本公共服务均等化：中国的特殊背景和含义
基本公共服务均等化作为政府部门的一个重要政策定位,在世界范围内广为施行。然而,在我国,基本公共服务均等化表述的形成甚至将其写入“十一五”规划,确是近两、三年才有的事情。导致如此结果的主要原因,可以归因于我国特殊的历史进程。在传统体制下,我国对城市和农村两个系统,分别施行了两套不同的经济社会体制,由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下,基本公共服务资源的配置分别城市和农村而有所不同。城市居民享受的基本公共服务多,农村居民享受的基本公共服务少甚或享受不到基本公共服务。因而,在那时以至很长的一个历史时期,我们几乎没有基本公共服务均等化的理念,而常常提及的则是所谓“区别对待”。如此,基本公共服务均等化在我国有了其特殊的背景和含义。
在此背景之下,我们对该概念的理解应该是：公共财政活动提供的基本公共服务的效益,起码在政策层面上,应致力于无差别地、一视同仁地落在每个社会成员身上。当然,这是个动态的概念,也就是说一定社会条件下人们可以享受到的最低水平的基础公共服务,并不排斥地区间服务质量、数量和效果的差异。在此,我们还必须说明：基本公共服务均等化是一种国家利益。从全国视野来看,各地区、各省对诸如基础教育、基本医疗等公共服务的均等化投入能很好地改进整体国民经济状况,并且使资源配置更加有效率。基本公共服务均等化是一项政府计划。均等化的目的并非单纯地修正地区间个人收入的差异,或者缩小地区经济差异,或者将财力从富裕地区转移到贫穷地区；而是在于缩小地区、省际间的财政差异,使全国范围内的财政能力均等化,进而使各地区、各省有足够的收入给国民提供相对可比的基本公共物品和服务。基本公共服务均等化的财力来源于政府税收。各地区、省由于经济发展水平差异,税收收入也有明显的差异。均等化则可以做到将税收从富裕地区或省征收过来,再重新分配到欠富裕地区,这样便能保证富裕地区或省份的税款,不仅能在本地区本省份重新分配,而且能用于全国其他地方,以确保国民都能享受到医疗、教育及其他各项政府基本服务。在现代市场经济条件下,基本公共服务均等化不能被视为一个市场自发的解决过程,恰恰相反,这应该是在“市场失灵”条件下的一种政府职责。虽然蒂布的“以脚投票”理论告诉我们：各地区人口的自由流动最终会导致公共服务的大致均等化,但事实上,经济因素,制度因素、交通因素、地理与气候因素、历史与文化因素等都会制约人口自由流动的实现,市场自发的均等化也就成了空中楼阁。所以,只有在中央政府层次上的流动性才不会成为干扰再分配政策有效性的因素,也只有在中央政府层次上能够平衡各地方之间的差异。
三、小结
“十七大报告”中深化财税体制改革的一个重要内容就是“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”。由此可见,今后一个阶段公共财政体系建设的核心就是基本公共服务均等化的深入和推广。如果说,“十一五”规划的提出是基本公共服务均等化被提升到国家层面的起点,那么“十七大报告”就是基本公共服务均等化的挺入深水区的有力支撑和政策保障。
基本公共服务均等化的实现有赖于中央政府在各地区同等税收努力和同等工作效率的条件下,实行一套完整的转移支付制度。这就正如布朗和杰克逊所说：“财政政策的再分配职能应当集中在中央这一级政府手中,否则再分配就会变得无效”。
作者单位：上海金融学院财政系
参考文献：
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