关键词：行政审批制度；政策网络；主体
一、政策网络的内涵
政策网络可以看作是政策过程中相互依赖的各行动者之间不同互动关系的总称。政策网络理论自20世纪70年代以来,成为了西方国家研究公共管理和公共政策的一个新的视角和途径。它是将网络理论引入公共政策的研究之中,分析在政策过程中,各政策参与的相关主体之间因相互依赖和资源交换而形成的一种网状结构。对于什么是政策网络不同的学者有不同的见解,但是被普遍接受的概念是英国学者罗茨的的定义：“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟,诱因资源依赖结构的断裂而相互区别”。
二、行政审批制度改革的现状
行政审批制度改革的发展
行政审批是计划经济时代的产物,最高时多达4100多项。重重关卡不仅损害了效率、禁锢了市场活力,更严重的是,审批权常常被异化为盖章特权,极易形成行业垄断,并给权力寻租以可乘之机。
我国自上世纪九十年代末开始的从国务院到地方县人民政府的行政审批制度改革,至今仍在深化改革之中。党的十八大报告明确指出,“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”十八届三中全会以来,截至今年1月,中央已出台改革性文件100余份,各省市出台200余份改革性文件。在2月中旬,国务院再次取消和下放64项行政审批事项和18个子项。同时,国务院日前决定,将向社会公开各部门保留的行政审批事项的数量,以接受社会的监督,达到“把错装在政府身上的手换成市场的手”。这一系列措施的采取给公众的明显感觉就是：政府简政放权的步伐正在加快。这也正是李克强上任时许诺“将国务院各部门1700多项行政审批事项减少1/3以上”的兑现。
为了深化行政审批制度的改革,彻底落实简政放权,自1999年由浙江省金华市政府率先设立全国首家集中办事的行政服务中心以来,这种新型的行政服务机构已经在全国较多的省、市、县级政府建立。各地行政服务中心通过创新机制、规范管理、强化服务,为促进地方经济发展,方便群众办事,发挥了积极的作用,但在工作中也出现了机制运转不顺、职能发挥不充分、网上审批效率不高、内部缺乏管理、外部没有监督等问题,影响了行政审批制度的改革进度和行政服务中心的效能的提高。
面对原有的行政审批制度中存在的种种弊端和不足,全国各级政府也都开展了不同程度的探索,其中近年来具有一定影响力,并引起广泛关注的一种改革模式是行政审批标准化建设。一般认为这场改革始于2010年的浙江省宁波市,之后上海、安徽、江西等地陆续推进行政审批的标准化建设进程,目前已经取得了一定的成效,但也面临“深水区”的各种体制问题需要破解。
行政审批制度改革实际运行中的缺陷——以象山县行政服务中心为例
首先,行政服务中心的效率高低明显受制于部门的配合程度。把一些无关紧要的事项放在行政服务中心的窗口里,而把一些实质性的审批项目留在部门内部或将部分审批环节下放给下属的事业或企业单位,以逃避行政服务中心和财政的监督,加之不少部门对窗口的授权不到位,行政服务中心成为了原部门的“收发室”而没有实际的权力,导致资源没有得到真正的整合,整体服务水平和审批效率也因此降低。
其次,组织内部部分人员本身素质不高,而窗口工作人员的人事变动、工资以及职位升迁等切身利益关系仍由原单位管理,因此服务中心的考核只具有形式意义,同时组织内部的各部门相互之间存在门户之见,从而影响行政服务中心本身的良性运作,形成管理盲区。
再次,硬件条件和基础设施无法得到改善,社区文化建设还有待加强。尤其是对于那些业务量大的窗口工作人员,应当在一定程度上给予重视,发扬民主,进行人性化管理,避免人员边缘化,注重对工作人员的人文关怀和交流沟通。
最后,行政服务中心的网上审批宣传力度还应继续加强。如果能够推广网络审批使网络审批成为行政审批的主要形式,那么服务中心的办事效率将会有更大的改善,行政审批制度的发展也将有一个新局面出现。
三、行政审批制度改革中的政策网络分析
行政审批制度改革的过程中,中央政府、地方政府、行政相对人在追求各自利益和目标的过程中组成了三位一体的政策网络结构。这三个主体的行为和需求将影响行政审批制度改革的最终走向。
主体
1、中央政府
中央政府作为国家最高的行政机构,在国家的经济、社会、文化和生态环境等多方面的制约下,尤其是在经济体制的迅速发展和公民权利意识的觉醒以及行政审批制度的改革中担当着重要角色。中央政府主要的是负责全国范围内的公共事务,颁布统一的政策,从而促进全国的协调发展。
2、地方政府
地方政府,从我国现行的法律上看来是具有双重角色的,既是本行政区域内的一级政府,管理地方社会、经济、文化、环境等各个领域,但又是上级政府的执行机构,作为中央政府的代表要考虑中央政府的利益。中央政府管辖的事务除少数由中央实行垂直管理外,其他事务均委托地方政府执行,中央颁布的行政审批的改革政策能不能得到实际的履行,关键就在于地方政府的执行力。
同时地方政府内部又有多个职能部门,一个事项的行政审批往往需要多个部门的联合审批,在缺乏明确指导的情况下,不同部门之间的审批事项就有可能相互重叠或者部门之间的相互推诿,同时在简政放权的过程中也可能会因为利益的丧失造成部门之间的摩擦。3、行政相对人
行政审批活动是政府直接面向行政相对人的活动,是政府直接面向社会行使公权力的行政运行方式,它的态度、效率以及完成质量会直接影响到公民对政府形象的评价。同时,由于政府权力的施展和具体行政行为的做出大都在这一环节,所以这个环节也是最容易滋生腐败及产生各种问题的环节。行政审批制度改革的目的就是要简政放权,创新行政审批方式,提高政府服务效能,让权力在阳光下运行,把市场的事情还给市场本身。建设服务型政府,把权力还给公民是行政审批制度改革的根本之所在。
政策网络分析
在目前的行政审批制度改革过程中,中央政府在不断地向地方政府下放权力,以增强地方政府的政治、经济实力,给予地方政府和行政相对人更大的自治权利,这对于我国行政审批制度的改革的起到了重要的牵头和指引作用。而地方政府及其职能部门作为中央政府的政策执行者和行政相对人的直接管理者,对于行政审批制度改革的落实也有着不可小视的影响。虽然它的主要政治目标是贯彻和执行中央政策,但由于地方政府承担区域内的社会经济和文化建设的主要任务,所以地方也有权按照本区域实际情况对政策内容进行适应性调整,由于我国的政绩考核机制导致地方政府往往在执行中央行政审批制度改革的过程主要考虑的是局部利益。行政审批制度改革的最终目的就是服务于行政相对人,构建服务型政府,创建和谐社会。在公民意识不断觉醒的今天,行政审批制度的改革应该向着积极推进规范、高效的审批服务模式,形成合理分工、相互衔接、规范高效的审批服务体系,让公权力在阳关下运行,使行政审批服务真正成为了解民情、服务民众的平台方向发展。在中央政府逐步实现简政放权的过程中,地方政府的政策执行力度成为了群众最关心的问题。虽然我国仍然是中央高度集权的政府等级制度,但是在地方政府的“上有政策,下有对策”的做法中,中央颁布的政策常常无法具体落实在地方区域内,地方的管理基本都是完全依赖于地方政府及其职能部门。在这种情况下,地方政府的执行力就成了行政审批制度改革的关键之所在,正如美国《侨报》文章《没了审批 监管要跟上》中所言一样“压缩权力空间,释放了改革红利,也必然触动利益集团的既得利益,这是在啃改革的硬骨头。”一些事项撤销审批后,还需要有与之相关的法律制度加以规范,换言之,没了审批,监管要跟上,不能形成“一收就死、一放就乱”的非良性循环。
四、基于行政审批制度改革政策网络分析的对策
根据政策网络分析的理论,可以得出一项政策要得到顺利的制定和执行,是整个网络结构中各个主体经过相互博弈和妥协才能达到的最终成果,任何一个主体的地位都不能被忽略,主体相互之间的制衡是政策落实的关键。从当前的实践看来,建设行政服务中心,加强监管力度是行政审批制度改革的走向。
坚持简政放权,建设统一的服务中心
自十八大召开之后,我们能明显的感觉到中央在简政放权,正如邓小平同志曾经多次强调,要改革党和国家的领导制度,把政府“不该管”“管不好”“管不了”的事情,交出去,让社会自己管理。在这样的背景下,中央政府和各地政府在不断的晒出“权力清单”,让权力透明化的同时,各地政府对于行政服务中心这种便民式的探索也在不断进行着,希望通过“一窗式受理、一表式申报、一网式审批、统一出具意见、一档式管理”为主要内容的“一体化”审批新方式,一张张“权力长征图”就是在对行政审批制度改革的探索和落实,避免权力寻租的决心。但是在行政服务中心建设的同时也存在一些缺陷,一些审批部门的实质权力没有驻入,常常使得承诺期限失控。这些也都是当下各个地方政府的困扰。
中央政府和群众对地方政府的监管
虽然中央政府带头进行了简政放权但是在权力不断的下放的同时,地方政府对于这些新增的权力该如何实施,而中央政府该对这些下放的权力如何监管都是应当引起关注的。一般来看,权力越往基层,越缺乏相对完善的监管力量,因而加强配套制度的建设,完善相关法律法规的漏洞,标准化行政审批,推行官员个人问责制,开通群众意见平台,只有这样多管齐下才能真正使下放的权力服务于市场,将过去的“审批长征图”抛弃。
地方政府各个职能部门之间的协调
在一个辖区范围内,政府是对各个部门的统一管理者,许多行政审批事项都是由各个部门分别实施完成的。由于各个部门职能的交叉,常常会导致机构重叠,造成重复审批,而且会因为利益冲突导致政府行为难以达到统一,意见难以协调一致,并且在出了问题之后又相互推诿,推卸责任。所以地方政府应当加强对各个部门的行政管理,明晰各部门的管理权与职责范围。由于现在的行政审批制度改革的方向是建立统一的行政服务中心,所以政府和群众应当监督各部门坚持以建设服务型政府为原则,严格执行审批行为,做到审批内容、程序、依据、材料、费用的公开透明,在规定的时效内完成审批,而并非形式意义上的进驻服务中心而将实际权力仍留在自己手,增加群众的负担。
参考文献：
袁芬,康茜.政策网络理论研究综述.法制与社会.2008
谭燕萍.我国政府部门职能交叉中的利益博弈分析.学术论坛,2007, 10
骆梅英.行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府.中国行政管理,2013,5
王宁.“审批长征图”根在“权力寻租”.烟台晚报
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