关键词：行政事业单位；财务风险；内部控制；风险管理
中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1001-828X06-00-03
财务风险是经济活动中会计主体所面临的风险种类之一。我国行政事业单位长期使用财政资金,风险是否也会存在呢？从历年公布的审计署审计结果来看,无论是“经济责任审计”、“绩效审计”, 还是“预算审计”,财务问题主要集中在行政事业单位的预算、收支、使用国有资产等方面,如何减少这些问题,以及降低或避免这些问题所造成的影响,财务风险管理值得研究和探讨。加强行政事业单位财务风险管理,完善各种财务规章制度,提高资金绩效管理水平,加强财务管理,是当前政府在会计改革领域的主要目标,也是政府会计改革的重要内容。
一、行政事业单位财务风险的概念研究
风险在管理中的含义包括多层意思：一是指结果出现偏差,产生与预期目标有偏离的现象,这主要指不利差异。二是指对造成损失的可能性,由风险产生的这种损失可能有,也可能没有。三是指对未来结果的产生具有不确定性,可能是好的结果,也可能是坏的结果。行政事业单位由于不涉及盈利、负债、筹资等问题,它以公共服务和公共产品为目标,其非营利性决定了财务资源的依法使用和取得是其财务管理的重点。因此,行政事业单位财务风险是由于各种不确定因素的存在,致使行政事业单位难以有效、合法地使用并获取财务资源,从而造成行政事业单位不能充分承担其社会职能,以及最大限度实现组织提供的公共产品或公共服务目标的可能性。行政事业单位财务风险具有自身的独特性,与企业财务风险存在一定区别。
二、加强行政事业单位财务风险管理的重要性
随着市场经济的不断发展,在财务管理工作中行政事业单位所显现的问题日益突出。为加强对行政事业单位的财务管理工作,完善财务风险控制机制,国家相继出台了收支两条线管理制度、国库集中收付制度、非税收入管理办法、政府采购管理办法等相关政策法规,但这也触及了某些个人或单位的利益,为了不给不法之徒有可趁之机,在行政事业单位加强会计风险控制显得十分重要,严格的会计风险控制可以有助财务人员树立正确的风险意识,提高会计信息质量,促进职权行使合规合法,提高管理效率,可以丰富行政事业单位财务风险管理的研究理论,促进和健全财务管理学科体系。因此,加强行政事业单位财务风险管理具有十分重要的意义。
三、行政事业单位财务风险管理的原则和目标定位
行政事业单位财务风险管理的原则和目标定位,我们可以从以下方面来加以研究和分析：
财务风险管理原则
对行政事业单位进行财务风险管理,应坚持以下几点原则：
1.全员参与原则
为及时发现风险隐患,防止重大财务风险产生,及时对风险进行处理,杜绝行政事业单位在进行财务活动中由于疏忽,而导致的重大财务风险,因此,在全体成员中应该树立风险意识,要求全员参与。
2.整体性原则
行政事业单位财务风险管理人员应当根据外界环境的变化、预期回报水平、风险承受能力等因素,整体考虑单位面临的财务风险,权衡利弊,制定总揽全局的财务风险管理方案。
3.效益原则
行政事业单位使用财政资金进行日常管理,虽然不以营利为目的,但也应重视资金的使用效益,尽可能在最大程度上为社会提供公共服务。
4.权责制衡原则
对行政事业单位加强内部控制,需要在制度设计上进行内部控制,不相容职务互相分离,避免决策和执行“一人包办”的现象出现,以及由此引发的财务风险。
财务风险管理目标定位
风险管理有明确的管理目标,财务管理在行政事业单位中的总体目标是有效使用所获取的财政资金,最大限度地维持自身生存发展和实现其社会使命,它决定着行政事业单位财务风险管理的具体目标和基本方向。评估风险的先决条件是制定目标,风险评估就是分析和辩认实现既定目标可能发生的风险,并适时加以处理。
1.战略目标
满足社会公众服务的需求,是行政事业单位财务风险管理的特殊使命。
2.运作目标
为确保预算资金的绩效目标,实现资金使用的社会效益最大化,应当高效地使用公共资源。
3.合规目标
为杜绝违规风险,应当合理合法完成法定预算,符合相关法律法规的规定。
4.报告目标
为保证报告的可靠性,行政事业单位应当准确编制财务预算和决算报告。
四、行政事业单位财务风险管理存在的主要问题
1.缺乏预算管理力度
在行政事业单位中,预算管理方面大多数都存在着某种漏洞,这些漏洞有些表现在预算执行过程中,有些表现在预算的编制过程中,或两者兼而有之,预算编制是预算控制的首要环节。 行政事业单位在编制预算过程中,有些单位往往只考虑本单位财务部门的参与情况,而对其他部门的参与情况却考虑较少,使得所编制的预算情况与各部门的实际情况存在一定偏差；另一方面,在预算执行过程中,各预算部门时常出现多报多用、少报补报、挪用预算的现象,而且单位又没有完善的规范和管理措施,使到所编制的预算与实际情况出现较大差异,在预算管理上给本单位造成较大的混乱。
2.固定资产管理缺位
行政事业单位对固定资产管理,存在着多种亟需解决的问题,实物资产管理基础薄弱。 例如,在固定资产购入的时候,经常会出现盲目决策的问题,在对准备购入的固定资产可行性研究方面缺乏合理的分析,从而导致购入固定资产后,没有发挥其理想的效用；在日常管理固定资产过程中,有些行政事业单位对其单位使用、购入、停用的固定资产,并没有设置固定资产卡片或者固定资产台账来给予相应的管理,出现管理缺位的现象。而对那些已经变更用途、报废或变卖的固定资产也没有进行相应的处理或登记入账,从而在管理固定资产方面存在较大的滞后性。3.会计核算较为混乱
评价行政事业单位财务管理水平高低的一个关键因素是看这个单位的会计核算工作是否有效。但实际上,很多行政事业单位的会计核算工作却普遍存在着混乱的问题,使这些单位的财务管理工作受到严重影响。例如,在会计核算工作中某些行政事业单位常常出现一人多岗的情况,负责记账的同时还负责凭证审核及凭证保管,在进行具体会计核算时,账实核对、账账核对、账表核对等这些日常会计工作也不能得到很好地执行,而定期的会计监督检查工作也得不到有效的落实。
4.审批经费不严格
随着财政经费的减少拨付,行政事业单位为减少本单位的资金压力,本应对财政经费的使用给予一定程度的控制,但由于制度管理的漏洞,许多行政事业单位对下级单位的使用经费,在审批上并没有严格按照规章制度加以控制和执行,在审批上依然比较宽松,对下级的不良行为比较纵容。例如 ,对下级申请和使用的经费,按规定应要有相应项目负责人及主管领导签字,并需要几级领导的会签来实现经费的使用与划拨的,但很多情况下,高层领导的授意要比规章制度本身更具“影响力”。
五、行政事业单位财务风险产生的原因
财务风险是普遍和客观存在的,行政事业单位财务风险产生的因素较多,既有内因也有外因,大体上可以分为以下几种：
1.责权利的划分在部门间不十分明确
就行政事业单位来说,由于其组织目标不是为产生利益,也不是为组织增加自身财富,这使得管理人员对投入的资金能在多大程度上实现自己的目标也难以确定,各种目标的相对重要程度也经常难以达成一致认识,难以考核评价各部门的职责履行情况,加大了分权管理的操作难度。因此,从财务风险层面来讲,由于责权利的划分在部门间并不明确,产生了许多风险,如资金使用无效益,预算资金支出结构异化,行政事业单位公信力下降,无法合理规范预算执行等。
2.财务决策的产生缺乏科学性
行政事业单位管理层的决策对内部控制的有效运行起到决定性的作用。 当前,行政事业单位财务决策在我国普遍存在着主观决策和经验决策的现象,从而导致经常发生决策失误的情况,由此产生财务风险。例如,投资决策应用在固定资产管理过程中,由于决策者对投资项目的可行性分析缺乏系统和周密的研究,而且所依据的决策信息不真实、不全面,决策者决策能力不强等原因,致使决策失误而盲目投资,使得一些资产设备利用率低、资产设备经常被闲置,没有充分发挥财政资金的使用效益,给国家带来较大的财务风险。
3.财务管理人员风险意识缺乏
有财务活动的发生,就意味着存在财务风险。行政事业单位由于具有公共服务性和非营利性的特点,行政事业单位财务管理人员往往会认为只要财政资金按照法定预算使用、取得、执行,财务风险就不会产生,即使出现了财务风险,国家财政也会进行承担,对本单位的财务管理工作没有什么影响。可以说目前很多行政事业单位的财务人员,普遍都存在着风险意识薄弱的现象。
4.财务关系在内部较为混乱
很多单位内部财务资源取得较为复杂,各单位之间以及其上级主管单位之间,存在着政企不分和政事不分的情况,资金使用、利益分配、管理等方面权责不明,资金流失严重,资金使用效益低,内部财务关系混乱,资产的安全完整得不到保证,而且预算编制不科学,预算管理意识淡薄,预算执行缺乏严肃性,超支严重,这些都极易导致行政事业单位内部出现财务风险。
六、加强和改进行政事业单位财务风险管理的几点建议
1.提高财务管理的预测性和计划性
目前部门预算改革工作正处在起步阶段,在很多方面还待不断完善,在现阶段应加强和不断推进国库集中支付制度,建立科学有效的部门预算,作为行政事业单位的主管部门,要深入调查,广泛了解,深入基层,对一些有针对性的,必须强化的费用、项目,要分项预算,单独立项,单位应当加强对预算编制环节的控制。 如小车费用、办公费等,将其中先进的、有效的标准和办法,作为控制预算的依据,纳入目标控制当中,提高预算的可操作性及可信度,使之贴近实际。对预算执行的情况,每个单位都应当进行分析研究,如出现差异,预算编制部门应尽快了解情况,及时报告,研究对策,使部门预算更加与实际切合。
2.强化固定资产及会计核算管理力度
行政事业单位为了有效加强财务管理工作,首先要通过有效的内部控制制度加强其会计核算工作,对会计工作岗位进行合理分工,防止一人多岗情况出现。充分提高会计信息质量,对会计核算工作要保持充分的严肃性,做到合理、及时、正确入账。此外,要对单位的固定资产进行有效的管理,要设置专门的固定资产账簿,来加强对固定资产管理的力度,明确相关部门和岗位的职责权限,使固定资产的使用效率得以充分利用。
3.加强内部控制制度及经费审批管理
财政经费在行政事业单位审批过程中普遍存在着审批不够严格、缺乏审慎态度的问题,在财政经费审批过程中应加大监督检查力度,在制度上努力进行改造及完善。例如,在行政事业单位实行会签制度的,要充分利用该制度的优越性,如果经费审批事项没有经过相关负责人签字,就要拒绝进行处理,无法进行取舍或判断的,要向上级积极反映 ,寻求上级主管部门的处理意见和建议。另外,行政事业单位要杜绝内部财务舞弊行为的发生,还要防止经费在审批过程中的恶意授权。因此,健全、完善的内部会计控制制度亦是落实内部会计监督职责、规避单位会计法律责任的基础。
4.预算的执行及编制要与部门的绩效相挂钩
行政事业单位要使各部门的绩效与预算的执行情况密切联系起来 ,在预算实施的管理上,结合部门绩效评价来加强对预算的管理力度,政府绩效审计本质上是一种监督控制行为。 在预算的编制过程中,要求各单位部门负责人积极参与,避免实际与预算有较大偏差的情况出现,在预算的执行过程中,对那些违反预算使用规定谎报预算、恶意多报、擅自挪用等行为,结合绩效评价结果进行相应的处罚。5.培养复合型的会计人才,提高财务人员素质
现代财务管理对财务人员要求越来越高,不但要求财务人员掌握财务专业技能知识,还要求财务人员要具备经营和管理的素质；不仅要求财务人员具有传统核算型的质素,还要求财务人员对财务管理和计算机知识有较深的认识,才能结合会计电算化的特点,进行财务管理,对会计事务进行事前、事中和事后控制。因此,要有目标地提高财务人员的综合管理能力,开展各种专题和业务培训班,使财务人员能学习先进的管理方法和技术,较好地更新财务知识。此外,还要定期召开业务交流学习会,使各位财务人员能通过一定的平台,交流工作经验,从中取长补短,不断提高财务人员的职业道德意识和水平。
因此,在行政事业单位要加强财务风险管理,建立和完善财务风险管理制度,加大财政监督,积极对财务人员进行财经法律法规宣传,定期进行财务业务培训,提升财务人员的综合素质,从内部控制的制定到执行,从财政资金的预算到财政资金的绩效评价,对财务管理进行事前预防、事中控制、事后规范,全过程、全方位实行财务风险监控和指导,从而更好地提高和完善行政事业单位财务风险管理的能力。
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