关键词：地方政府 融资平台 土地市场 风险防范
一、案例简介
台州市社会发展投资有限公司成立于2002年底,是经台州市人民政府批准组建的经营市本级社会发展领域国有资产,具有政府性实体投资职能的国有独资公司。目前公司已完成的项目主要有台州市体育中心、台州学院椒江校区、台州市文化艺术中心、浙江大学台州研究院2号楼,在台州城市道路西区项目开发中基本完成了前期的拆迁安置工作、市府大道西延段、白云山路西延段、教三路、八号路的路网建设及220伏、110千伏电力线搬迁改造,以及开发区块内的其他基础设施建设。由于公司投资的这些项目基本都是公益性质,项目不产生现金流,其收益不足支撑还本付息,项目本身不具有还贷能力。为了解决公司的投资来源,市政府配套成立了台州高等教育区块建设指挥部,公司领导兼任指挥部领导,对5平方公里的区块进行开发,开发的土地收入成为公司的主体收益来源,并进行还本付息与后续项目投资。但近几年随着国家宏观政策对政府融资平台的收紧,以及国家对土地指标的控制和土地融资抵押的规范化,土地开发时间上的及时性和总量的有效性都受到许多不可预知的因素影响,造成公司资金正常周转面临具大压力。如近几年公司开始进入还贷高峰期,每年的还本付息额度高达数亿元,而近几年的土地拍卖收入每年只够还本付息,项目的后续投入只能重新依赖于融资,造成债务总额无法下降,财务状况难以改善,公司每年几乎都为还本付息,保证资金链不断所困扰,急需走出困境。
二、地方政府融资平台面临的融资风险
基于以上案例存在问题,结合我国目前地方政府融资平台的现状,本文认为我国地方政府融资平台面临着一些融资风险,具体表现为以下几点：
融资潜能不足
由于公司的收入主要是土地开发收入,公司的项目包装难以满足多元化融资需求条件,仅有的国家开发银行的项目贷款及企业债券,也是借助其他政府平台公司操作才成功的。公司自身融资基本只能主要依靠商业银行的项目贷款和流动资金贷款。原先公司借款都是以土地储备中心收储的土地为抵押物,而且融资规模、融资抵押几乎不受限制。自从国土部、财政部、中国人民银行、中国银监委下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》后,开始规范土地储备融资行为。土地储备机构确需融资的,应纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策,明确年度可融资规模并同时反映已发生的融资额度。对本年度融资额度已达到年度可融资规模的不得批准新的项目融资。土地储备融资资金按照专款专用、封闭管理的原则实行监管,纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。土地储备机构将贷款挪作他用的要受到严肃处理。由于前述的政策出台,国家对政府平台公司的融资行为监管从紧,公司已经无法继续扩大银行贷款,银行也只能迫不得已以贷还贷,大有融资渠道无路可走的境地。
偿债来源单一
市政府在成立本公司时,就明确以土地储备为融资依托,土地出让收入为公司的主体收入来源。由于公司的收入主体是土地开发收入,过分单一依赖土地。造成公司对宏观政策变化敏感,特别是受土地政策影响很大。如土地指标的松紧问题,土地抵押政策宽松问题,房产形势与地价高低问题,出让地块的拆迁安置是否顺利问题,原土地出让计划是否按时问题,等等,每个情况的变化都牵一发而动全身,特别是近几年国家对土地审批的从紧和房地产开发的规范,土地开发收入没有以前预计的理想,因土地收入作为单一收入来源已经开始带来公司资金的风险。
负债居高不下
由于融资渠道单一,偿债来源单一,随着近几年国家宏观政策对政府融资平台的从严控制,公司既有的较大负债总量因受土地开发的因素限制难以有效下降,每年都处于高达近10亿元的负债总额,公司的资产负债率长期高达70%以上,而且负债结构不合理,财务状况不尽如人意。特别是2010年6月10日下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,公司被列为地方政府平台公司目录,无法开展新的融资,公司现有债务也只得依赖财政的支持,但由于财政资金的局限性,公司债务将会长期处于高额状态。
投资总额过大
公司由于土地开发的滞后,收入的滞后带来投资期的延长,投资期的延长又带来投资成本的大幅提高。如公司区块开发的基本建设费用主要包含四部分：一是征地、拆迁、安置、土地报批等形成的征迁基本费用；二是为区块开发及新社区建设所需的道路建设、河道整治及电力线迁移等基础设施建设费用,三是公司肩负的投资项目工程建设费用；四是征地拆迁指挥部的日常办公费用和当地街道办事处的奖励费用,都由于时间的延长而不断增加。经过测算,区块开发总体收支已开始出现难以自求平衡的趋势,后续投资和还本付息也已出现困难加大的趋势。
三、地方政府融资平台融资风险的防范措施
开辟多元化融资渠道,减少对银行贷款的依赖
公司2003年对投资的体育中心主体育场座位使用权向社会开展有偿捐助活动,取得了成功经验。公司可借鉴体育场座位销售的有益尝试,开展文体场馆冠名权的出让等,引导民营资本参与融资平台,提升平台公司的直接融资能力。对于市政府布置的有些重点工程,分门别类,可采取BOT、TOT等方式,实现融资形式多样化。把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,逐步形成政府引导、社会参与、共享成果、共担风险的市场化创新投资体系,实现融资平台公司资金来源的多元化和长期化。部分项目实行政府回购,加大财政投入力度
虽然受特殊时期经营城市理念的推动,各地对部分公益性项目投资进行市场化运作取得了一定效果。但今非昔比,各项政策条件都已改变,宽松环境不再存在,政府不能继续将公益性项目全部推向市场。公司投资的项目基本是公益性质的项目,政府财政有义不容辞的投资责任,在公司近几年出现财务资金极度困难情况下,应对学校、文化艺术中心、体育中心等没有经营性质的项目,进行有计划有步骤的回购,回归政府投资管理公益项目的正常渠道。同时,逐年承担部分偿债义务。2010年国务院通知明确：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性偿还债务的融资平台公司,地方政府要明确还债责任、落实还款措施。对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不得保留融资平台职能。除此之外,考虑到公司还本付息的压力,政府财政还应加大公司的财政贴息额度,保证公司周转的资金链不断。
调整公司投资方向,改善经营结构
国务院通知指出,经地方政府审核后,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律国国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。因此,公司必须改变过去单一投资公益性项目,单一依赖土地收益来源还本付息的状况,同时考虑到职工就业的实际问题,政府应适当鼓励并安排经营性项目入股投资或直接投资,增加公司的现金流。应该按照建设一个自身造血功能强、生存政策环境好、发展提高基础实的,具有公司规模较大、政策机制保障有力、适用融资模式较多、可持续发展能力较强,并符合现代企业发展方向与要求的目标,逐步理顺政策机制,加快企业转型升级,有效配置有限资源,盘活公司经营,做大,做强,做实,做活,全面提高公司的投融资实力和实现国有资产的保值增值能力,
建立日常政府债务周转准备金制度,防范公司财务风险
根据公司投融资运作10年的实践,国家的金融、土地政策大起大落,特别是对政府性投融资政策,几乎是一两年变一次,政府应建立一定额度的政府债务周转准备金,应对国家金融政策变化,防止政策效应对公司融资的影响,有效防范投融资平台的财务风险。
参考文献：
张亮.政府融资平台的经济效应与风险防范.商业研究,2013
迟晓燕.地方政府投融资平台的风险及治理对策.宏观经济管理,2012
涂诗佳.刍议地方政府融资平台贷款的风险管理.商业时代,2012
国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知.内蒙古政报,2010
延安市人民政府关于加强政府融资平台公司管理有关问题的通知.延安市人民政府政报,2010
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