关键词：地方政府投融资平台 可行性 必要性 运行策略
一、地方政府投融资平台简介
平台定义
参照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,对地方政府投融资平台定义为：各级地方政府及其国有资产相关管理部门通过财政拨款或注入土地、矿权、股权等资产方式出资组建的,承担政府公益性项目的投融资和基础性项目建设的建设运营功能,具有独立法人资格的经济实体,例如城建开发公司、城建资产经营公司、城市投资公司等等。
平台发展历程
地方政府投融资平台在我国的发展历程分为以下四个阶段：
起步探索阶段：更多的融资平台仅仅采用银行贷款等传统融资手段。
快速发展阶段：融资平台企业债全部被纳入地方企业债范畴,企业调低债券发行门槛,推动了融资平台企业债发行数量。
爆发式发展阶段：大规模基础设施建设的资金需求与企业债发行制度的改革推动了融资平台企业债进入爆发式发展时期。
规范发展阶段：通过清理和规范,加之后续不断推出的如463号文等文件,我国的融资平台企业债发行进入了一个较为规范发展的时期。
平台数量与负债规模
截止2010年底,我国各级政府共设立投融资平台公司6576家,从历史数据来看,融资平台规模已连续数年持续上涨。据中央登记公司统计,地方政府投融资平台在2012年主力融资渠道企业债和中期票据的总和在银行间市场已累计高达6367.9亿元,较2011年增加3805.9亿元,同比增长148%。
平台现有体制存在的问题
从管理体制看,由于平台主体的特殊性,平台投资与融资过程始终受政府监控,在整个投融资以及资产调配等过程中,“政企不分”现象较为突出。从融资能力看,在目前的融资结构比重中,部分地方政府投融资平台的非市场化银行融资占比较重。从投资能力看,地方政府投融资平台一般会承担多项公共基础设施建设项目,投资额巨大且投资回收慢,导致平台的资金缺口难以平衡,从而偿债风险和现金流风险大大增加。
二、我国地方政府投融资平台市场化的必要性分析
下面我们将通过从传统地方政府融资平台的风险及所带来的负面问题和宏观经济背景两个角度论证市场化的必要性。
监管风险
不同于一般企业,地方政府融资平台的内在“双重身份”使得其在监管与内部控制的环节存在诸多不合理性。由于融资平台与政府有着密切的关联,甚至在某些方面是政府决策意志的体现,导致政府对平台的监管失真。并且,由于融资平台与政府有着密切的联系,一些企业打着支持地方政府建设旗号,但暗地里却行贿以谋求商业利益的寻租行为。可见,以政府主导投融资平台的这条老路存在诸多的弊病,亦不符合市场经济的大趋势。
融资风险
据统计,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174 .91亿元,地方政府投融资平台公司的政府性债务余额49710. 68亿元,在整个地方政府性债务余额中占据46. 38%。政府负有偿还责任的债务余额31375. 29亿元,占总比重63. 12%,政府负有担保责任的债务余额8143. 71亿元,占比重16. 38%。可见,地方政府负债规模之大已尽相当惊人,其融资风险目前也备受大众关注。
财政风险
在2008年金融危机之后,中央意欲带动地方政府,以4万亿的投资在扩大内需和加强经济社会薄弱环节发挥重要作用,其中地方政府负担部分缺口较大。银行业看重地方融资平台背后的政府信用,纷纷加大对地方融资平台的支持力度,这无形中加大了地方政府的财政风险。
宏观经济要求市场化
在08年金融危机冲击之下,地方政府投融资平台作为贯彻落实扩大内需政策的微观载体,得到了各方的支持,获得迅猛发展。然而2010年至今,中央逐步出台了一系列控制地方政府投融资平台债务规模和加强风险防范的措施,信贷政策紧缩政策连续出台,极大增加了平台的融资难度。政府主导的平台模式至此已难以维持正常运转,地方政府投融资平台需要在市场中寻找新的、可持续发展的融资渠道,让市场活力为平台注入新鲜的血液。
三、我国地方政府投融资平台市场化的可行性分析
中国经济“投资拉动型”的増长方式支持平台市场化运作
我国目前正在“以投资和出口”为主导的经济增长模式中运行。投资,仍然是目前拉动我国经济发展的主要动力。而在投资方面,地方政府投融资平台承担着产业整合、扩大内需的重要职责,其双重性质决定了它必须参与市场运作,承担着引导社会资本流向的重任。因此,在中国经济“投资拉动型”的增长方式的大背景下,无论是地方政府的融资或者投资行为,都要求有一个市场化的地方政府投融资平台与之相互配合。
地方政府“推动市场建设”的特殊职能支持平台市场化运作
目前,我国仍在市场化的转型之中,法律体系不完善,产权结构不健全等问题需要政府的力量将逐步规范经济的市场化道路。目前,我国的市场化改革的基调定为,政府引导并逐渐退出,引导市场自主有序的运行,形成多元化的投融资市场主体。城市建设投融资体制改革的改革,则成为政府引导经济市场化的突破口。而这给地方政府投融资平台的发展提供了 “政府引导、市场化运作、社会参与”的大环境。
四、我国地方政府投融资平台市场化运作策略
从以上论证可知,地方政府投融资平台的市场化,不仅在风险控制和宏观经济的发展要求角度是必要的,而且在现实中也具有运行基础的。下面,本文将从管控、投资、融资这三个方面来系统论述我国地方投融资平台市场化具体的运行策略。
强化管理控制基础,落实关键权力,推进平台制度模式市场化
尽管大多数省级融资平台已逐步建立与完善公司治理结构,但由于平台的主体特殊性,仍存在投融资水平较低,政府与平台关系不合适等问题。因此,应该重塑政企关系,明晰政府角色,避免政府的过度干预以及“越位”、“错位”现象。另外,投融资平台内部,也应该通过强化内控制度,进一步落实市场化。
扩大融资渠道,缓解资金压力,加快平台融资方式市场化
作为地方政府投融资平台的主要融资来源,土地财政具有极大的不可持续性。因此,扩大融资渠道,成为市场化的必由之路。“市场化”不仅包括通过股票市场上市、发行政府债券等狭义途径,也包括盘活现有资产等的广义市场化方式。与此同时,我们还要坚持多元化的投资主体和融资方式,形成多层次、多元化的融资体系。
完善投资机制,提升造血功能,实现平台投资方向市场化
虽然地方政府投融资平台具有与生俱来的政府背景,但是,平台自身的投资造血功能始终是企业得以发展的基础。因此,对现有投资项目,应实施分类管理的办法；在项目建设过程中,应做好项目监控的工作,严格控制“贷前评估、贷后监控”的流程。
参考文献：
潘文轩.地方政府投融资平台运行风险及其化解一以偿债风险为中心.地方财政研究,2010年第4期
张志峰.地方政府投融资平台贷款证券化分析.中国金融,2010年第11期
关慧,杨健.基础设施建设视角下的政府投融资研究.理论界,2009年第5期
吴晓霞,奚银华.地方政府投融资体制改革探索.宏观经济,2010年第10期
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