【关键词】审计 整改 结果落实
随着审计工作不断向纵深发展,国家审计的内涵在不断丰富,国家审计在经济社会发展中承担的责任和任务也得到社会各界越来越多的重视。查出问题不是审计的根本目的,审计的根本目的是通过揭示问题促进整改、推动制度完善和健全,因此,要从根源上查找问题产生的原因,降低问题再次发生的几率。近年来,各级审计机关加强了审计结果落实的督查工作,被审计单位认真整改,落实审计意见和建议的格局初步形成,但审计查出问题的落实结果与社会公众的期望还有一些差距。从每年向社会公开的审计工作报告、审计整改报告和单项审计结果报告来看,仍存在一些屡审屡犯的问题,有些问题没有得到有效、全面纠正,这说明审计结果有效落实或审计整改仍存在着一些“死角”。从青浦近三年的统计数据来看,审计发现问题的资金整改率并不高。这些都影响着审计监督的权威性,制约了国家审计治理功能的有效发挥。
一、影响审计结果有效落实的因素
1.被审计单位的意识不强,缺乏整改主动性。一些被审计单位领导对审计查出的问题不够重视,甚至对审计提出的意见和建议无动于衷,存在消极应对、敷衍应付的现象,或者整改无实质性措施,流于形式。有的单位在整改中避重就轻,有意识地进行“选择性整改”；有的单位推客观,讲条件,不从主观上抓整改,不肯举一反三从源头上消除问题产生的根源；有的单位领导变动,新官不理旧事,错误地认为这是前任的事情,与己无关,审计结果落实缺乏主动性。
2.审计结果的跟踪检查力度不够。为了保证审计工作的连贯性,目前审计机关对审计结果落实的检查主要采用“谁审计谁负责”的方法,由审计项目组长负责跟踪检查审计结果落实情况,并具体指导被审计单位的整改。但是,在审计机关内部或多或少存在有“重审计、轻整改”的现象,审计人员往往只顾眼前项目的实施,而对以往所完成的项目查出问题的跟踪检查缺乏主动性,有时仅凭被审计单位报送的审计整改措施和审计整改结果报告就万事大吉了,没有实质性地到场后续跟踪检查,也没有检查问题整改的相关证明性材料,最终使审计整改形同虚设,审计结果未能得到有效落实。
3.监督体系不完善,协同机制不健全。为保证审计结果的有效落实,审计机关通过审计回访、跟踪检查等措施,督促被审计单位采纳审计意见和建议,纠正存在的问题。但仅靠审计一个部门孤军作战,缺乏相关监督和管理部门的有效联动协作,缺乏政府统一主导下的督促落实制度,就形成不了有效的整改合力。有时审计提出的一些机制、制度方面的问题和建议,需要多个监督和管理部门的共同配合来解决,但由于缺乏有效的协作机制,有时部门间还存在相互推诿和扯皮现象,由此出现就事论事多,纠正承诺多,却没有从根本上、源头上解决问题。
4.问题整改结果缺乏评判标准,认定存在随意性。现在,审计监督涉及的领域越来越广了,不同领域的经济活动都有各自的特点,对审计查出的问题,相应的整改要求也会有所不同。但对于审计查出的各类问题,究竟应采用何种标准来衡量被审计单位是否落实了审计意见和建议、是否全部整改到位,目前还没有明确统一的判断标准,从而在不同的被审计单位甚至不同的审计机关之间都存在一定的差异,反映出审计结果的认定有一定的随意性,从而使得审计结果的落实打了折扣。
二、进一步推进审计结果有效落实的现实意义
在当前深化改革、创新发展的关键时期,进一步推进审计结果有效落实有着一定的现实意义。
第一,审计结果的有效落实是发挥审计监督作用的需要。加强审计监督,及时揭露和发现问题、严格按法律法规要求并督促被审计单位落实审计意见和建议、推动建立健全体制、机制、制度和管理,以预防问题发生是《审计法》赋予审计机关的基本职责。如果只注重发现和揭露问题而忽视督促整改,审计结果落实只能“走过场”,查出的问题便不了了之了,那么实现审计的最终目的就成了空话,更谈不上审计有效发挥“免疫系统”功能了。
第二,审计结果的有效落实是审计结果公开的必然要求。随着审计工作的开放性和透明度的不断加大,社会各界对审计查出问题的整改落实情况日益关注。审计结果公开是确保审计结果有效落实的切入点,是强化审计整改工作的重要手段。《审计法》规定,各级审计机关每年应分别向国务院、地方各级政府提出审计结果报告,代国务院、本级政府分别向全国人大常委会、地方各级人大常委会提出审计工作报告。
第三,审计结果公开是推进法制政府建设,提升审计公信力的一项重要制度创新。近年来,各级审计机关全力推进审计结果公开,取得了一定的成效,提升了审计的公信力。推进审计结果公开是法律所赋,群众所盼,大势所趋,势在必行。审计结果公开必须反映审计发现问题的整改落实情况,这是政府接受社会公众监督、尊重社会公众知情权的需要。
三、进一步推进审计结果有效落实的对策建议
审计结果的有效落实是审计工作的落脚点,是发挥“免疫系统”功能的重要环节。它需要政府、审计机关和被审计单位等各方面的共同努力。
1.建立健全长效机制。各级政府要加强对审计结果落实情况的组织领导,构建审计结果落实的长效机制,实现审计成果的最大化。一要健全联席会议制度。要建立由政府主要领导牵头,相关职能部门参加的整改联席会议制度,明确各部门的职责,定期召开会议,形成工作合力,推进审计结果落实。二要完善联动机制。要依托纪检、监察、组织、财政、国资等部门,搭建联合督查平台,梳理分析普遍性问题和未整改到位问题,开展联合督查,分层次落实,提高结果落实的成效。三要建立政府督办机制。要将审计结果落实情况纳入政府重点工作督办事项,使审计的意志转化为政府的意志,增强查出问题的整改落实力度。2013年,青浦区政府召开审计整改专题会,将未落实到位的单位召集起来,由区长亲自部署,提出要求,通过这一举措,大幅提升了整改率,推进了审计结果的落实。2.完善跟踪检查制度。一要进一步健全工作制度。要建立审计结果落实督导机构,专门负责督促和指导被审计单位整改,使单纯由审计组抓结果落实变成两级抓,做到审计和整改评估相分离,避免走过场现象的发生。创新以审计整改函的形式督促被审单位整改,向被审计单位反馈整改结果。二要建立健全督查责任制。要实行分级负责制,明确各环节职责,加大督查力度,确保审计结果有效落实,整改有序进行。要将审计督促问题整改的结果纳入部门目标管理考核的主要内容,体现在项目考核评优中。三要开展质量后评估。通过审计结果落实情况月分析、通报制度等,对被审计单位整改情况开展质量后评估。对屡审屡犯、结果落实不到位的被审计单位,及时提请政府和联席会议平台进行重点督查,使被审计单位不想不愿纠正的现象得到有效遏制。
3.建立整改结果认定标准是当务之急。需针对不同的审计问题类型确立对应的整改结果判断标准,为审计人员提供客观的判断依据。衡量问题整改落实情况的具体标准,可以遵循S.M.A.R.T原则：一是明确性,即标准要清晰、明确；二是衡量性,即“能量化的量化,不能量化的质化”；三是可实现性,即被审计单位通过努力有能力整改；四是相关性,即整改措施必须与审计意见或建议相关；五是时限性,即整改必须在限定的时间内完成。通过对被审计单位整改措施到位情况和审计整改目标实现情况的分析来判断每个问题的实际整改结果。同时,要对审计整改的最终判断结果作出分类和相应规定。2013年,青浦区出台了审计结果整改标准认定办法,将整改的最终判断结果分为全部整改、承诺整改、基本整改、未整改到位和未整改等五种表现形式,对每种形式规定具体内容和要求,以指导审计干部准确评判、统一认定。
4.以公开、问责为依托,推动结果落实。一要强调责任主体。被审计单位主要领导作为审计整改的“第一责任人”,必须将审计整改工作纳入工作议程,及时部署,明确责任,层层落实审计意见和建议。在整改的过程中要深刻查找问题发生的原因,建立长效管理机制,防止类似问题的再次发生。二要以公开促进结果落实。通过向社会公开、媒体曝光等形式,公开被审计单位的问题整改落实情况,是推进审计结果落实的有效途径。可借鉴美国审计署经验,采取持续不断的公告办法,一年没有落实整改的,第二年继续公告,直到完全落实整改为止,以促进被审计单位全面整改,提高审计结果的执行力。三要健全问责制度。《上海市审计条例》已于2013年1月1日起施行。该条例明确规定要将审计结果作为评价和考核领导干部工作业绩、职务任免等的重要依据。因此,要对审计结果落实不力,整改弄虚作假的单位及单位主要领导进行严格的责任追究,要将审计整改作为单位和干部考核和升迁的重要内容之一,以此杜绝走过场现象的出现,构建审计结果落实的良好环境。
参考文献
上海市人大常委会.上海市审计条例.上海市人民代表大会常务委员会公告第53号,2012-09-26.
何英华.审计整改问题初探.现代审计与经济,2012.
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