【关键词】文化基金 预算 绩效管理
一、推行预算绩效管理的目的和意义
1.目的。预算绩效管理是政府推进预算绩效改革的重要内容,也是公共财政科学化、精细化管理的重要举措。根据财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》以及浦东新区有关预算项目支出绩效评价的文件精神和要求,为提升浦东新区文化基金的预算管理和资金效益,积极推进预算绩效管理显得尤为必要。推行浦东新区文化基金预算绩效管理改革,有利于提升文化基金的预算管理水平,强化项目单位的支出责任,提高公共文化产品质量和服务水平,优化公共文化资源配置,节约成本,提高资金的使用效率。
2.意义。建立文化基金预算绩效管理的机制,其意义在于：第一,通过设立绩效目标,利用评价指标体系,通过分析浦东新区文化基金的投入、产出及结果,客观、公正地评价资金安排、使用是否合规、合理及有效；第二,通过绩效评价和结果利用,总结浦东新区文化基金在运行中取得的成绩与面临的新情况、新问题,探索更加科学、合理的浦东新区文化基金管理和使用模式,创新投入方式,不断提高浦东新区文化基金的使用效率；第三,通过评价—反馈—利用的循环机制,进一步完善浦东新区文化基金的管理机制,优化资助项目的管理流程,为今后基金预算编制、项目资助优选、资源配置优化及有效利用等管理工作提供重要依据与支撑。
二、推进预算绩效管理应关注的事项
1.预算绩效目标与年度工作目标相对应。根据浦东新区“十二五”文化发展规划、近中期浦东新区公共文化发展目标和文化基金的定位,明确当年文化基金的扶持目标和重点任务,确定当期文化基金资助的范围、重点、力度和方式,在编制文化基金年度预算时,应以文化基金的年度工作目标为依据设立预算绩效目标,并按照资助项目的不同功能类型,将预算绩效目标细化、分解成不同功能分类的绩效子目标,以保障年度工作目标的顺利实现。
2.绩效评价指标和功能分类管理相结合。文化基金资助项目按主要功能可分为文化活动与交流、文艺创作、文化遗产保护与传承、公共文化设施投入、文艺人才培养和优秀文艺作品奖励等不同类型,其功能分类的绩效子目标也各不相同,各有侧重。针对项目的不同属性和特点实行功能分类的绩效评价指标管理,按照功能分类项目的绩效子目标设定不同的分类绩效评价指标,最终形成文化基金的绩效评价指标体系。这样,一方面有利于项目执行过程中的绩效跟踪分类管理,另一方面更加有利于预算执行、项目完成后的绩效评价工作。
3.预算绩效管理需注重专业性和时效性。各公共文化活动与创作等项目,涉及不同的文化与艺术领域和背景,其专业性非常强。因此,在预算编制时设立绩效目标和评价指标时,对受理申报项目的绩效目标、内容、指标、经费等进行前评价,预算执行和项目实施过程中的绩效跟踪监管,项目完成后的绩效评价等各环节,都需要引入专业人员或专业团队参与,这样能够全面提升预算编制质量、执行效率及产出成果的科学性、针对性和有效性,条件成熟时应建立专家库。此外,文化活动等一些项目具有较强的时效性,在实施绩效跟踪监管过程中,应及时做好对相关绩效评价信息进行系统的收集、梳理、统计、分析等基础工作,以建立完整的项目绩效管理的资料信息库。
4.预算绩效管理需兼顾公平和效率的原则。浦东新区文化基金预算支出属于公共财政性支出的范畴,服务于公益性的公共文化事业。文化基金从提升基本公共服务质量和水平出发,需关注大多数人民群众的共同文化需求,并适当兼顾各层次的差异化需求,所以文化基金在配置公共文化发展资源和推进预算绩效管理时,应遵循“公平与效率相适度”的弹性准则,在加强公共文化基础服务体系的效率时,需促进不同人群分布的相对公平性,不断拓展服务覆盖率和层次化,保障浦东新区不同层次居民日益增长的文化生活需要。
5.预算绩效管理需关注文化资源的优化配置。一方面,挖掘潜力、整合资源,要将文化基金的投入与现有浦东新区公共文化设施和场馆利用相结合,发挥政府优化资源配置对公共文化事业发展的综合支持和功能服务,进一步放大文化基金助推作用。另一方面,集聚市场、创新投入,在文化基金运作中充分发挥乘数效应,积极创新“企业经营、市场运作、政府购买、群众受惠”的不同投入方式,加强对市场和社会力量的引导作用,推动社会资本通过文化基金平台,进入浦东新区公共文化建设领域的新模式。
三、构建预算绩效管理机制的思考和建议
预算编制阶段
1.设定预算绩效目标。预算编制时设立绩效目标,是建立文化基金整个预算绩效管理机制的基础。其基本步骤分为：申报绩效目标、审核绩效目标和分解绩效目标。
2.建立绩效评价指标体系。按照确定的各功能分类绩效子目标,对其投入、产出与结果等进行客观评价,以结果作为评价的重点,兼顾社会公平和成本效益等因素,采用定性和定量、个性和共性相结合的方式,客观公正的分别设立分类绩效评价指标,并形成文化基金的绩效评价指标总的体系。在设置绩效评价指标时,除了严格遵循相关性、重要性、综合性和经济性四个原则外,需注意衡量与文化基金绩效目标和绩效评价结果之间的对应程度,绩效目标考核要切中具体工作指标,绩效指标是实实在在的可以量化、证明和观察,在付出努力的情况下可以实现,验证这些绩效指标的评价数据或者信息是可以获得的,避免设立过高或过低的评价指标,并注意实现绩效目标和绩效指标的特定期限和时效性。
预算执行阶段1.实施项目绩效前评价机制。建立规范的绩效前评价机制,实施对申报项目进行前期的审核评估,以提升择优选取资助项目的科学性、合理性和有效性。年度预算编制完成和绩效目标设定后,在相关政府网站和媒体上公开发布资助项目申报指南等相关信息,并要求申报单位提交项目申报书的同时,提供明确的项目绩效目标,供申报项目前期筛选审核。
前评价以年度文化基金预算绩效目标和指标为依据,从单个项目的申报目标、效果、可行性、内容、计划、经费、管理、经济和社会效益等各方面入手,以项目执行结果为导向,量化项目的绩效目标,明确项目绩效考核的定性和定量指标,设计科学的项目前期评价指标,并对项目的绩效进行评价,评判其预期使用效率和效果,并提出申报项目是否立项和资助额度的意见和建议。同时,前评价工作有利于在项目执行过程中,实施事中的绩效监管及事后的项目绩效评价。
2.建立项目绩效跟踪监管机制。预算绩效跟踪监管是预算绩效管理的重要手段。目前,浦东新区文化基金年均资助项目达70多项,具有功能分类细、差异性大、数量多、周期长、范围广等特点,涉及的资助资金合计约7 000万元,因此对项目实施全过程的有效绩效监管十分必须。
建立绩效跟踪监控机制,结合原有的管理及监控模式,与项目监控、资金监管、财务监督等形成动态化的联动管理。制定当年度预算和资助项目的跟踪工作方案和实施计划,对绩效目标的运行情况进行动态跟踪管理,利用信息化、电子化监管等手段,检查项目实施内容、进度、支出、效果等情况,及时采集绩效目标、绩效指标等相关运行的信息,并进行汇总、梳理、分析,编写项目的绩效评价数据,当发现项目执行过程中目标推进、计划调整和预期成效等情况与预期的绩效目标发生偏离或无效时,及时采取相关纠正措施,提出整改或调整意见及建议,以保障绩效目标的有效实现。
预算完成阶段
1.项目绩效后评价。预算支出的绩效评价是预算绩效管理的关键环节。根据文化基金的管理模式和项目管理的特点,可采用自评和他评相结合的方式。实施绩效评价的主要流程为：开展绩效评价前调研、制定绩效评价方案,拟定评价计划,确定评价方法,设计绩效评价指标,收集评价资料、采集数据、调查问卷、汇总分析,实施绩效考评、评价绩效结果、提出意见及建议、形成评价报告。单一项目的绩效评价。资助项目完成后,由项目单位按照浦东新区项目绩效评价等相关要求,自行组织进行项目绩效评价,将实际取得的绩效成果与设定的绩效目标进行对比、分析,评价绩效结果,编写并提交项目绩效自评报告。而对于相对简单、金额较小的项目可采取简易的程序进行自评。基金理事会组织相关部门对提交的项目绩效自评报告进行复核,对项目绩效评价结果提出审核意见。对于重点项目等也可以进行抽选复评,组织相关部门重新实施对复评项目的绩效评价。对于重大、重要的项目可由基金理事会直接组织相关部门进行项目的绩效评价。文化基金预算的绩效分类评价和总评价。年度文化基金预算执行结束后,先对预算的功能分类支出进行绩效评价,再实施预算总体的绩效评价。由财政等部门组织评价,实施对文化基金的年度预算资金的投入、产出和结果进行分类和总体的绩效评价,对文化基金的绩效目标的实现状况,预算资金的使用情况和财务管理等状况,文化基金运行效率、经济效益和社会效益等进行评价,重点评价文化基金预算投入的经济性、产出的效率性、结果的效益性和优化配置资源的有效性,总结经验指出存在问题,并就相关问题和情况提出可操作性的改进意见和建议,形成客观公正的绩效评价结论和报告。
2.绩效评价结果的利用。项目激励约束机制。建立项目激励约束机制,通过对项目的绩效评价,客观公正地评价项目是否取得了预期的绩效目标和社会效益,奖优罚劣将项目绩效评价结果与实际资助经费结算相结合,年度对项目单位业绩进行考评实行末位淘汰制。同时,项目评价结果为以后年度文化基金选择资助项目提供重要的经验借鉴和依据参考。结果反馈利用机制。利用文化基金预算绩效总体评价和分类评价结果,评价考核年度预算绩效目标的实现程度,将评价结果和意见建议反馈到相关部门,作为以后年度文化基金预算编制安排、加强文化基金管理等工作的重要依据。
结果利用的主要作用为：一是发挥文化基金绩效目标和指标的功能作用,将预算管理、工作目标、实施计划与绩效管理之间的关系融合起来,积极实现绩效评价目标与年度预算安排之间的一致性；二是根据绩效评价结果,进一步优化与调整文化基金的投入与重点方向,为以后文化基金的工作重点、扶持目标和方向做出引导作用；三是使用绩效评价成果和取得的经验,利用有效的绩效信息,使文化基金在公共文化资源优化配置安排上和决策上更加科学、合理；四是根据绩效评价中反映出的问题与情况,对完善文化基金管理机制建设、改进预算管理水平、提高公共文化产品质量和服务水平起到督导和促进作用。
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