关键词：选举观察 监督 监管
现在,邀请国际选举观察员参与选举进程已经成为一种国际规范。从20世纪80年代到21世纪初,国际选举观察员参与了大部分国家的民主化进程。在前苏联国家、拉丁美洲、非洲和东欧国家实行国际选举监管,被视为正常和规范的行为,也是确保选举透明的一种方式。现如今,所有寻求国际认可的国家都必须允许并邀请国际选举观察员参与选举监督,如同国际法规定的那样。本文着眼于阐明非洲国家在选举过程的基础、原因、和目的。
一、选举监督与选举观察
选举监督和观察在确保选举的可信度、透明度、选举过程的完整性,以及重要的选举收益者的合法性方面发挥着重要作用。选举观察和监管成为选举国家冲突预防、管理和解决的工具,尤其是在经历暴力冲突以及在暴力冲突中产生的新兴国家。
1、选举观察
选举观察涉及到选举过程信息的收集,并基于这些信息,对选举过程的质量和特色进行评判。这一判断应该是在公平、无干扰的状态下做出。每一个运营良好的国际组织都有一个由它授权设立的选举观察职能 。事实表明,20世纪90年代后期以来,凡是不邀请有声望的国际观察员的国家,是不可能实现民主选举的 。 现如今,国际选举观察员已经出席超过4/5的发展中国家的选举。尽管广泛参与选举,但是他们的作用还没有完全被理解。选举观察员的出席有助于提升选举进程各个阶段的质量。他们在选举日,出席一定数量的投票站,可以阻止那些明显的选举阴谋或其他不合时宜的行为。另外,观察团对于选举问题的即时发布经常会引发国内和国际媒体的广泛关注,这也使得该国必须尊重并重视国际社会的准则。海德 试图去测试观察员的出席是否有用,通过随机安排观察员,观察选举日的可以量化的行为,例如选票的数量、投票站是否设立自由投票时间,她发现观察员的出席导致投票总数的上升,一部分原因是对于有观察员出席的选举站的重视,选举观察员也能影响投票人的看法。另外,关注非选举日活动的日程,对于关键的选举观察给出的指导有限,而非选举日活动没有纳入监督下选举的评估体系。一些政府避开受关注最多的选举日,把带有欺骗性以及不合适的行为放在选举日前后进行。
领导人也越来越多地参与到选举策略性的隐秘操作中,例如：修改选举人的登记表；匿名恐吓或者暴力威胁他方候选人；通过一些法律,蓄意取消受欢迎的候选人的参选资格。人权与民主带来的好处会致使领导人假装民主,从而邀请国际社会观察员,以得到国际上的信任及好评,其实在进行暗箱操作。国际观察员有资源和能力获取不法人士进行暗箱操作的证据。此外,对于选举观察员是否中立,也有批评的声音。非政府组织比政府间组织有更强的独立性,然而政府对非政府组织没有管辖的权力,也可以不听取非政府组织的观点、立场。不中立的政府间组织成员可以找到方法去削弱其他国家的选举,从而避免日后对自己选举的批评声音。很重要的是明白观察者的任务倾向,要知道观察者是代表需要民主与稳定的人和机关的利益,比如捐赠人、政府和组织,他们的需要会使得监管者不能够公正地评估选举。
2、选举监督
监管涉及信息收集、审查和对选举过程的评估,通常由国际非政府组织实施,干预和修正不足之处。监管也包括当局要去观察选举过程, 当法律和标准程序被违反或无视的时候, 应出面干涉。声称监管会减少选举中的暴力,似乎只频繁出现在文字而非现实中。这一言辞最可能基于这样的假设：选举中的欺骗行为导致与此相关的暴力事件增多,对于选举的规范监管有助于减少欺骗行为,从而减少暴力事件。观察员的出席会帮助参选失利的人接受选举的合法结果,或者参与原本受到抵制的选举,从而减少暴力事件的发生。选举方面的文献资料丰富,但是大部分的研究缺乏系统的分析支持。对于选举监管减少暴力事件,这一说法缺乏确凿的证据。研究表明,引发选举相关暴力的原因是复杂的,很多选举希望调解出现在选举过程中。选举监察不应该首先被看成是减少暴力事件的工具,也不应对选举监察期待太多。少数定量研究, 让大家更容易理解选举监管与暴力事件的关系。
分别评估本地和外部监管对于减少暴力的效力是有难度的,因为这种效力是共同体现的。学术界有很多关于国际和地方监管效力的讨论,但对于究竟是哪些因素影响了暴力事件的规模,却少有分析。然而,专家学者也有达成的共识：那就是为了稳定减少选举暴力,需要达成长期共识。一些研究表明,加强公民选举知识的普及和培训也有助于减少选举暴力,通过鼓励选民选举时不要带有种族和宗教的倾向和歧视,增强对选举的正义感和严肃感,从而避免购买选票、支持非暴力的原则,但是这方面的系统研究很少。专家指出,这样应当基于在一个国家的前提假设,国家间很难做这样的比较。基于不同国情,监管和选民教育在不同的国家有非常大的差别。选举监管是指一个或多个独立政党对选举进行的观察和评估。对于质量的评估,重点在于是否达到国际水准。选举观察集中在以下方面：选举管理、政党参与、候选人和利益集团。选举可以由当地观察员和国际观察员监管,通常情况下是由二者共同监管。人们对观察员的期待是,公正、透明,增强官员的责任感。观察员的职能其实有很多,包括自信心的建立、冲突防御、对于选举的报道、验证,以及保证选举的合法性。3、选举监管和技术支持
监管包括选举前和选举后证明所有或部分选举过程有效性,对选举委员会的技术援助一般表现为技术支持和建议。技术援助开始于所谓的第三次民主浪潮。这种技术援助更有条理,更少特设形式,在20世纪90年代初与像联合国和欧安组织在几个较为高调的国家发挥了主要作用。通常基于一个和平条约,国际社会不仅要为选举买单,还要计划和运行选举。选举的大部分环节由当地政府组织负责,但国际选举工作人员在监督过程中的各个环节都有对决策的否决权。国际工作人员掌管几个委员职位,所有选举管理机构秘书处的领导职位,外地办事处,甚至在选举日监督一些投票站。
二、参与国际选举的组织
1、联合国
联合国政治事务部具有以下职能：监管、评估全球政治发展；为加快世界和平进程向联合国秘书长提供可行性意见；为需要和平建设的地区派遣和平公使,并为其开展工作提供支持和指导；为联盟国提供选举援助和服务；支持联合国安全理事会及其他部门的工作。联合国安全与和平系统设立与运行的意义就在于减少、消除暴力事件,与选举暴力斗争的历史由来已久。联合国政策、规划与调解支持系统为暴力冲突的解决和预防提供了一系列措施。现在的全球环境呈现出以下特征：战争在全球范围内减少,爆发战争的国家中,十年内没有再次开战的占60%,联合国致力于使这些援助国家拥有长期稳定的和平形势。成员国的监管工具、系统和实践依照联合国宪章办事,旨在预防、调解暴力冲突,并寻求解决方案。方案由联合国大会尤其是联合国安理会产生。在过去的60年间,联合国立法机构不断开展新的工作内容,同时为了提高工作效率,对联合国的各个部门、基金会、项目和代理机构的结构和分工进行调整。
2、欧盟
欧盟的国际选举观察任务由欧盟派发,由欧盟对外关系署支持。值得一提的是,欧洲委员会曾在2005年联合国国际选举观察工作原则宣言和国际观察员行为守则上面签字。欧盟相信, 评估欧盟国际选举援助的唯一途径是通过派遣欧盟选举观察员。例如,自2000年以来, 欧盟已向欧洲安全与合作组织之外的世界其它地区派遣了超过60位国际选举观察员。欧盟选举观察员的评估基于世界人权宣言等其他有约束力的条款。来自不同成员国的欧盟选举观察员参与欧盟国际选举援助前,都必须经过培训,按照手册的指导执行任务。欧盟根据国际选举观察员的建议确定欧盟的国际选举协助方案。
三、国际选举观察的目标
探讨国际选举观察的目标,必须从国际选举观察原则及观察员行为准则声明出发。这一声明旨在简化原则, 以适应那些参与选举观察的区域。这项声明由参与监管的几个主要的组织共同签订。根据这一宣言,国际选举观察通过阻止选举舞弊和曝光违规行为,旨在提升公众信心和对选举过程的参与度,首当其冲的就是预防冲突和侵犯人权的行为。对两个组织的目标密切观察显示,他们的目标相似,都与国际选举观察原则及观察员行为准则声一致。那是因为他们都是联合国国际选举观察声明原则的签署国。
如上所述,国际选举观察员任务的一部分就是,旨在提高人类基本的自由和权利,就像人权宣言宪章中所规定的一样。国际观察团的其他目标是对选举进程进行综合评价、阻止舞弊、解除冲突。选举背景下,可以把“综合”理解为国际观察团对选举过程的各个方面进行评估,包括对国家大部分投票站的监管。基于国际观察团人手不足的事实,为了能对选举进程进行全方位综合评估,覆盖所有选举站无疑是个挑战。例如,2007年尼日利亚总统大选期间,欧盟只有150个选举观察员。基于他们的理论假设,150个观察员甚至不够监管尼日利亚三个城市的投票站。这就意味着他们的出席即便能够对舞弊行为有所冲击,那么这种冲击也仅限于他们到访的少数城市。同时,也意味着选举过程的综合评估和阻止舞弊的目标很难实现。另外,许多投票监管者说,他们提出选举监管的目标达成到什么程度取决于其专业性。预防冲突是国际观察团的最后一个目标。这个目标是可实现的,尤其是当国际观察员承认获胜一方具有合法性、并说服失败一方接受这一结果。这样减少胜败双方的摩擦从而促进向民主的过渡。标准用来评估选举的自由度与公平性。国际选举观察原则和观察员行为准则声明中有对于选举可信度通用标准的定义。这项声明提倡考虑由人权宣言以及其他有约束力的条款提出的政治权利。该声明还强调选举观察员必须优先考虑选民投票的权利,不论宗教、语言、观点、性别、身体状况等等,对任何政治职务的参选人一视同仁。声明呼吁选举观察员在评估这样的政治权利时要尽可能精确,其中最重要的是观察选举是否具有很高的公正性。公正是选举评估很重要的一个方面,这也是为什么每个人都可以就选举过程表达自己的看法,无论是批评还是赞扬。
四、结论
国际选举观察通过阻止选举舞弊和曝光违规行为,旨在提升公众信心和对选举过程的参与度,首当其冲的就是预防冲突和侵犯人权的行为。国际选举观察旨在提高人类基本的自由和权利,就像人权宣言宪章中所规定的一样。国际观察团的其他目标是对选举进程进行综合评价、阻止舞弊、解除冲突。选举背景下,可以把“综合”理解为国际观察团对选举过程的各个方面进行评估,包括对国家大部分投票站的监管。基于国际观察团人手不足的事实,为了能对选举进程进行全方位的综合评估,覆盖所有选举站无疑是个挑战。咨询代理、国际组织、国际金融机构、非政府组织面临的问题是,资源缺乏、人手不足,背负国际社会的期望带来的巨大压力,在与当地各方有效沟通方面存在诸多问题,不能为本土重新协商自由和平做出的尝试承担责任,因为他们必须忠诚于自己的使命,报告进程,为经费做出合理解释。
参考文献：
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