关键词：中老缅泰四国湄公河流域的联合执法机制 联合执法 10.5湄公河惨案 区域性公共产品
一、湄公河流域内各国的先后合作情况
1.经济、社会作为区域合作的出发点
这两年来新建立的中老缅泰四国联合执法机制之前,中老缅泰四国在多变或双边的框架的合作一直不断得到发展和开展合作领域。最早于1990年,中老两国开通了中国景洪港到老过万象的载货度航。1994年的中老《澜沧江——湄公河客货运输协定》；1995年四国在“六国七方”禁毒合作机制的支持下,多次联合行动,并于2001年8月建立了“中老缅泰四国”禁毒合作机制,而且通过《北京宣言》,确定了4国禁毒合作伙伴关系。决定通过高层会晤与磋商探讨包括禁毒在内的重大地区与国际问题。1997年中缅双方签订的《澜沧江——湄公河商船通航协定》；2000年中老缅泰四方签订的《澜沧江——湄公河商船通航协定》,实现了四国商船在14个对外开放码头和港口间的自由通航。2001年6月26日,四国在景洪港举行了正式通航仪式。正式开通以来四国签署协定以来就得到迅速发展,湄公河成为四国间的经济和社会发展的重要渠道的“黄金水道”。
不难看出,这段时间的四国之间的合作还在较少争议的、不涉及国家主权的事务。虽然自从湄公河流域开发以来,在湄公河流域经常发生谋杀、绑架、枪击、劫持等严重暴力犯罪活动,然而,四国之间的合作领域的尚未能从经济、社会事务向政治、安全事务“外溢”。
2.合作开展至政治、安全事务的障碍
牵制区域合作在安全领域开展有几个因素,其中包括真实因素和出于害怕中国日益强大及与其经济依赖程度越来越高,使得周边国家担忧中国崛起后在本地区实行扩张战略,加上西方媒体不断的宣传“中国威胁论”的理念。由于东南亚国家由小国所构成,这些小国认为只有利用大国之间形成的竞争态势的矛盾,才能够取得利益最大化。东南亚国家从自身利益出发欢迎区域外的国家,比如日本、印度等国家介入本地区做出贡献并发挥其影响力。中国为了改善其形象而推广“和谐世界”、“和平崛起”等对外政策,但不可否认“中国威胁论”大可能不容易得到改善,主要原因是因为东南亚国家不仅在规模、经济、资源等实力均与中国相差很远。另外东南亚的部分国家仍然存在政治矛盾,使得它们易于受到西方思想的干预,不能对中国崛起放心。中国在澜沧江——湄公河发展水电能源的计划是个明显的例子,从安全考虑,湄公河下游国家担忧中国是否以创造下游国家的不安全状态的企图控制湄公河的水量。从生态环境讲,下游国家往往疑虑是否中国在湄公河上游阶段修建的大规模水坝破坏了生态环境并造成下游发生洪水和干旱危机。该问题赋予区域外国家伸手干预的机会,印度、日本,尤其是美国站在湄公河下游国家一方,持着同样的立场反对中国的大规模水利工程建设计划。这些域外国家以争夺利益和遏制中国扩张影响力为目标介入本地区的行为,以及周边国家对中国的崛起有所担心的态势成为了中国和东盟在安全领域的合作相对落后的因素。
二、中国倡导的中老缅泰四国联合执法机制
2011年10月5号湄公河惨案发生后,中老缅泰表现出积极的合作态势。尤其是中国,在中国的推动下创建了安全执法机制,为中老缅泰创造了“以安全促合作”的形势。2011年10月31日,中老缅泰建立了历史性湄公河流域执法安全合作机制并于2011年12月10日正式开展联合巡逻执法,共同维护和保障湄公河航运安全。湄公河流域执法安全合作机制可以说是史无前例的,也可以视为中国积极承担地区安全义务的开端。该机制是湄公河次区域经济合作发展的保障,在机制建立一年后,其取得了显著成效,在澜沧江——湄公河上的商船数量也已恢复到湄公河惨案发生之前的水平。无论如何,目前的四国执法安全机制还较为松散,为长期有效地维持湄公河的安宁,必须不断提升该机制成为一套长效和综合的预防和打击跨国犯罪的机制。四国联合执法机制能否走向常态化要思考如下几个问题：
1.各参与国是否能够从联合执法合作中获得自身利益
中国作为一个超级大国,在世界舞台上应当做出更多的贡献,发挥其大国作用。10.5惨案事件是中国发挥区域大国作用的最好机会,而且联合执法合作对中国而言会带来一举两得的收益。有利于经济的发展和现代化的建设；中国的发展需要安全和稳定的周边环境,因此,东南亚国家的稳定状态直接影响了中国的发展前景和国家的安全；在外来大国在湄公河区域积极地展开合作项目,中国能通过此安全领域的合作加强国家间的相互高度信任,增强国际间的沟通和协调,打造良好的合作气氛；中国警察参与国际河流护航行动是前所未有的,是中国指导的并不是在联合国的框架下行动,因此中国通过四国联合执法机制能够加强人民武装警察的工作效益及作用,为以后在其他区域实施同样的安全合作制度打造好的基础；有助于实现中国西部地区发展的大战略；在域外大国积极参与湄公河次区域事务,中国可以采取将危机变成机会的理念,通过深入与周边国家在安全中国维持其主导地位。因此,不可否决不管从哪个角度来看中国在为四国联合执法机制投入精力、钱财的推进从中获得的效益是无价的,所以没有任何理由阻止中国维持开展这从所未有的新合作模式。；使更有效的控制金三角地区的毒品问题乃至彻底变为可能。泰国十几年来是湄公河流域开发的积极倡导者和参与者,希望通过澜沧江——湄公河的区域合作扩大其贸易额和投资。泰国2012年清莱府与缅甸、中国西南、老挝的边境贸易总额为70亿人民币,同比2011年增长20.84%。其中出口到中国西南的总额为10.7亿,可分成通过清盛港出口总额为9.6亿,通过清孔1.1亿。由此可见,泰国边境贸易受到10.5湄公河惨案很大的影响。同时也能看出泰国以湄公河水流为运货的主要航运。由于R3A要从清孔港走通过老挝,然后得在老挝边境卸货,再重新装上老挝国内的货车才可以经过中国的边境,运输成本往往比通过水运贵两到三倍。所以在10.5惨案发生之前大部分的中小企业肯冒险从清盛港发货,为了减少成本。所以把黄金航道变成安全航道显然有助于泰国旅游、贸易等领域的良好发展。
缅甸是资源丰富的国家,但由于几十年来遭到美国和西方国家实施经济制裁政策,造成其经济发展水平较落后。因此,在被实施该政策期间缅甸的经济一直需依赖中国,而且为了打破经济制裁,缅甸希望能够与湄公河流域周边国家扩展经济合作。除此之外,缅甸还面临着内政管辖复杂问题,国内存在各种各样的武装分子,如土匪武装和民团控制区、缅甸中央政府控制区、掸邦东部第四特区的控制区以及佤邦控制区。这些因素构成湄公河沿岸,尤其在金三角地区常常发生非传统安全问题,仅仅缅甸一国无法处理并解决,所以对缅甸而言与周边国家在安全领域上展开深入的合作是缅甸不可或缺的合作机制。
老挝与缅甸一样是个资源丰富的国家,但经济仍较为落后,资金缺乏。因此其可以通过与区域内国家的交往过程中寻求所需的资金和投资。另外,老挝是东南亚唯一的内陆国,其地理条件成为其经济政治发展的制约因素,并使其难以与世界打交道。20世纪90年代初,苏联解体后老挝与泰国重交,并成为主要的贸易伙伴。但由于泰国本身的经济和政治缺乏稳定性,1997年泰国金融危机爆发是明显的案例,这使老挝必然寻找拥有经济更加稳定的国家。中国为此采取积极态度与老挝创造友好关系。中国从此逐渐成为了老挝大援助国和投资国,包括轨道、公路、机场等交通基础设施。中国在老挝经济发展过程中扮演着极为重要的角色的同时,两国间的政治关系也迅速发展,不断的互相派遣军事和政府官员访问。这些因素可以证明老挝受中国的影响力和依赖性显著提高。在这种背景下,中国推动开展的四国联合执法机制有利于老挝的经济贸易、社会和政治的发展,同时也可以预测在好处大于支出的情况下,努力配合中国及其他成员国深入发展四国联合执法机制符合老挝所得的利益。
2.机制是否有可发展的空间
从中老缅泰四国联合执法安全合作体制创立两年以来取得的成就,可以认为在未来短期内该机制还能满足现在湄公河流域的安全秩序的需要。但从长期来看,该安全机制应当提升合作范围,合作层次和渠道,以及签订协议。这说明执法安全机制还有很大的发展空间。如：现有的巡逻执法机制还处于警务合作初级阶段,执法合作参与主题仅限于警察力量,而边境海关、移民等系行政执法人员和司法人员还没有参与进来。加强及健全国内相关部门的配合力度,打好国内相关部门的协助基础,才使巩固、健全四国联合指挥部成为可能。对此,泰国打击湄公河违法犯罪执勤中心于2013年9月12日在清莱府组织了会议,有外交部、国家情报局、国家禁毒委员会、海关、森林保护局、海事处,以及军队、移民局、水警、边境巡逻警察指挥部、警用航空单位等清莱地方相关部门,总共256名官员参与,理解打击湄公河违法犯罪执勤中心的措施、义务和作用。这种会议的召开是该执勤中心成立一年半后第一次举办,可以认为是一个泰国国内对四国联合执法机制的进展。此事极为重要,因为如果没有国内相关部门协助,四国联合执法机制以及设在四国的联络点将无法有效发挥其作用。
三、结论
区域合作显然应从难以导争议的领域慢慢地开展到政治和安全领域。2000年四国签署的《澜沧江——湄公河商船通航协定》虽赋予了各方单独或共同采取措施保障航行安全的义务。但湄公河特别是金三角地区的复杂性,一个国家无法处理并维护该地区的航运安全。“中国威胁论”导致中国、老挝、缅甸和泰国在安全领域的合作下相对滞后。10.5“湄公河惨案”促进了四国安全合作机制的建立,使中国找到发挥区域大国的良好机会。在中国的倡导下,通过巡逻合作及联合禁毒合作,参与各国走向对制度的认同,增进彼此信任,促进各行为体之间的合作进一步深化。目前的合作机制还有很大发展的空间,在四国积极合作为前提,中老缅泰四国的联合执法机制必然走向制度化、结构化。
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