从隐性存款保险制度
向显性存款保险制度转化
存款保险制度作为一项稳健严谨的基本金融制度规范,它是利率市场化不断推进的必然产物,也是衡量一国金融市场是否成熟的重要标志之一。对于民营银行的诞生以及降低一国金融市场的系统性风险,提高金融系统的安全系数都十分必要。
真正具有借鉴意义的存款保险制度始于20世纪30年代,那时美国受到经济危机的巨大冲击之后,面临崩溃的银行体系为了保证普通储户的存款信心,在政府的推动之下提出了存款保险制度。60年后,我国开始关注存款保险制度。2004年4月,中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌,年底开始起草《存款保险条例》。2010年初,国务院同意加快建立存款保险制度,由中国人民银行牵头制定详细方案。2012年1月中央在第四次全国金融工作会议提出要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施。
目前我国实行的事实上是一种隐性存款保险制度。存款保险制度一般分为显性存款保险制度和隐性存款保险制度两种,与美国显性存款保险制度相比,我国现存的存款保险制度是隐性的。这种制度安排是基于以下三方面需要所形成的。第一,建国以来,我国建立了以国有股份为主的银行体系。这种以四大国有独资商业银行占主体的储蓄存款市场,决定了国家信用往往是银行经营的后盾。因此,存款人并不担心国有独资商业银行出现支付风险时其存款发生损失。第二,从银行成立到破产清算,我国通过各种方式对存款人提供了有效保护。在60多年的撤销金融机构实践中,我国政府对被关闭的城市信用社、商业银行的个人债务都采取了全额保护的办法,避免了由于金融机构倒闭对储蓄存款人造成的冲击。第三,尽管存在事实上对存款保险发挥作用,但是我国一直尚未以法律或其他形式对存款保险的各项制度作出明确规定。
虽然我国现行的存款保险制度对金融安全和经济发展起到了积极的促进作用,但是,该制度对于我国进一步加快金融改革,推进金融机构主体完全成为合格的市场经济竞争主体存在明显的阻碍,也影响了金融改革的深入推进。
首先,没有显性存款保险制度不能确保及时安全地处置问题银行机构。以前处理问题银行往往依赖中央与地方财政积累的资金和应急预案,容易被谣言牵着鼻子走,导致工作的被动。其次,没有专业保险机构参与处理,问题银行机构容易增加中央政府、地方政府与银行监管机构的工作难度。再次,以往处置问题银行机构的方法往往利用行政手段而非市场手段,这样的方式方法往往比较单一。如果让市场参与处置,则方法容易多样化,可以更加科学全面解决问题银行的问题。最后,让存款保险制度显性化也能够确保中小银行机构与四大行一样公平竞争,降低中小银行机构的筹资成本,提高它们的市场信誉,增加他们的竞争优势。
我国推行存款保险制度
还需几大基本条件
建立一个显性存款保险制度体系绝不像颁布一项普通法律法规那样立竿见影,这是一个需要所有银行机构利益相关者认识并接受存款保险制度的持续过程。从我国经济、法律与文化等方面来看,推行还需要准备以下条件。
首先,中国的存款保险制度由隐性转为显性必须具备一定制度环境。实践证明,制度环境往往决定了存款保险制度运行效率的高低,而运行效率常常影响着制度演进。从国际范围来看,良好的制度环境包括健全的法律体系、符合国际标准的会计制度和完善的信息披露制度等。在我国,银行信息披露仅仅始于2003年的股份改造,现行会计制度与国际通行标准还存在较大差距,现有的银行金融机构市场退市制度也需提高,银行公司治理有待完善,监管水平及监管部门之间的协调能力都应该加强,这些环境因素都会制约我国存款保险制度的设计和存款保险机构的运行效果。因此,要保证存款保险制度在我国运行高效,就必须从健全法律体系、完善会计制度,改进公司治理、提高监管水平,强化信息披露等诸多方面进一步完善我国的制度环境。
其次,选择隐性存款保险向显性存款保险转换的试点机构与步骤。实行显性存款保险制度必然会对银行储蓄市场产生暂时冲击,因为存款不再百分之百安全,公众肯定会重新配置自己的金融资产,出现一些“存款搬家”现象,比如在一定程度上可能会出现小额存款人由小银行向大中银行、中等存款人分化、大额存款者向大银行和资本市场转移,未被保护存款者向风险收益较高银行的“存款搬家”现象。这种“存款搬家”甚至还可能引发其他经济和社会现象,但一定程度的转移应是良性的。在公众对银行信任度下降的背景下,为了减少对中小银行机构的冲击,保证银行稳健经营,避免造成系统性银行风险,从而不违背构建存款保险制度的初衷。需要在健全银行会计制度、扩大金融监管透明度的支持下,选择恰当的银行机构做试点,分步实施存款保险制度,再总结经验在全国范围全面推广存款保险制度。
第三,建立一套科学有效的存款保险组织体系,以满足我国银行业可持续发展的需要。美国联邦存款保险公司是通过管理商业银行和储蓄贷款协会的保险基金来实现的,日本是通过日本存款保险公司来处置问题银行的。世界上多数国家将存款保险机构独立出来,只有少数国家将存款保险机构设立在中央银行和银行业协会之下。设立存款保险机构时,应根据我国实际情况,充分考虑到我国中央银行、银行监管当局与财政部等机构之间的合作和信息共享问题。应使新建立的存款保险机构受到中国人民银行、财政部和银监会影响和控制。建立我国存款保险机构应当充分考虑其独立性,同时应当建立各机构之间信息交流和协作的机制,加强各机构间监管和处置等方面信息的交流和分享。
第四,明确并规范存款保险的范围与额度,以最大化保证储户的基本利益。科学合理地制定一个存款保险的范围和额度,可以保证银行的经营能力不断加强,同时也可以保证社会公众对银行信任增加而不是下降。从保险范围来看,美国联邦存款保险公司的保险责任范围是每位储户的储蓄、支票及其他存款账户,在每家由联邦存款保险公司承保的金融机构通常可得到上限为10万美元的混同保险。以不同所有权类别持有的存款,如单一账户或共同账户,可以分开投保。同时,对退休账户,如个人退休账户和基奥计划,通常提供单独的10万美元的保险责任范围。联邦存款保险责任范围只限于存款,并不包括可由联邦存款保险公司承保的银行和储蓄贷款协会所买卖的证券、共同基金或类似投资。从保险额度来看,1980年,联邦存款保险公司通过承保法定限额内存款保险限额设定为10万美元,并延续至今。我国存款保险范围与额度也须作出相应规定,以尽可能地扩大存款保险的覆盖面,从而提高银行系统的社会公信力、维护银行系统的稳定。中国银行国际金融研究所副所长宗良指出,“广覆盖、限额度”是我国建立存款保险制度的总体原则。在覆盖面上,应该对居民、非居民以及企业、公共部门的本外币存款账户进行限额保障,但对理财、金融同业存款等不予保障。在保险额度上,我国的赔付限额在初始应设定较高额度,比如50万元左右。第五,我国应该积极筹建存款保险基金。国际上,都是由现行财政投入一笔资金作为保费启动资金,然后在银行系统中建立保费差别征收。考虑到我国的实际情况,应该在统一费率的基础上逐步推广风险差别费率,运用征收得来的保险费建立一个雄厚的存款保险基金。在征收存款保险费用方式上,国际上通常有事前征收和现收现付两种方式。后一种征收方式往往因为事后分摊困难而引发新的问题,建议采取事前征收的方式。考虑到我国金融市场是分业经营而且各个市场之间是互相影响的,还可以考虑建立重大风险基金,用它来弥补存款保险征收的不足。比如说,可以向股市、债市和保险市场征收一部分交易费用作为拯救银行的重大风险基金,因为它们的交易都离不开一个稳定的银行系统。当整个银行系统出现危机之后,重大风险基金便可以力挽狂澜。
最后,构建一个风险可控的市场退出机制。一般来说,存款保险机构对不同的投保机构退出市场有不同的处理手法,即分别采取不参与、适当参与和全面参与三种办法。我国银行机构分类投保时,要充分考虑到银行自身特性以及发展所需,不能要求大型商业银行、股份制商业银行、城商行和信用社都使用同一种投保方式。因此,我国应该考虑将金融机构市场退出的清理、清算职能赋予不同类型的存款保险机构,由不同类型的存款保险机构专门负责倒闭银行的市场退出,提高问题银行机构处置效率,促进我国金融资源的合理配置。
推行存款保险制度
将对银行业产生多种影响
如果我国存款保险制度借鉴国外有限赔付、差别费率和早期纠正机制等成熟做法,推出以后势必对我国各类银行机构产生一系列影响,包括净利润增速、经营方式到社会责任感等多个方面。
首先,我国推出存款保险制度之后,在短时期内肯定会影响商业银行的利润增速。要求商业银行上缴保费以建立存款保险基金,据测算,制度施行5年以后,受基数因素影响,缴纳存款保险则对商业银行的影响会变得十分有限,银行破产的可能性很小。在中国银行国际金融研究所副所长宗良看来,实行存款保险制度之后,商业银行的经营成本会有所提高,比如提高存款成本1-2个基点,使银行税前利润下降1个百分点左右,但是总体影响不大。特别是大型商业银行也会要求参与保险,上缴相应的存款保险费,不过它们因为风险小可能费率会比小银行略低,因此对它们的影响更小。经过十几年改革,我国银行资产质量、资本实力、盈利能力明显提升,存款保险的成本完全能够承受。
其次,从经济学角度来说,有效的存款保险约束可以降低商业银行道德风险,优化经营方式。在过去的隐性存款保险制度下,一般商业银行会通过各种手段向上级争取最优存款保护政策、向储户争取最大存款额度,以获取最高利差收入,而对提高中间业务收入占比等促进商业银行经营方式的转型并不重视,这也是现代公司治理在商业银行推进缓慢的原因之一。然而,推行存款保险制度以后,所有商业银行都适用同样的制约,无疑将大中小银行都放在同一条起跑线上,有利于它们公平竞争,加快转变经营
方式。
第三,存款保险制度以“消除风险根源,切实保护存款人利益,维护金融稳定”为目标,可以更好推动商业银行真正成长为勇于承担社会责任的市场主体。存款保险制度的核心是建立一种对风险进行约束和疏导的新机制,这种良好的管控措施可以让商业银行更好地接受相关监管机构的指导,对社会公众承当起应有的责任。利用这种市场化的风险防范和处置制度,使风险“各归其流,各施其责”,让社会公众和各类商业银行都能够理性地面对风险,主动抵御风险,自觉维护金融稳定。
总之,建立起严谨的存款保险制度对于商业银行是一件利大于弊的创新,在我国银行业国有股份不断下降的背景下,也有助于他们运用法律手段保证存款人利益。
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