社会建设的政府侧梳理，一定程度上就是我们所说的行政管理体制改革。关于社会建设的部分，有几项任务，一是在条条的方面，怎样形成有利于社会建设推动的部门设置，这就是前面所说过的诸如广东成立社工委之类的统筹部门；二是现在事实上形成的一个管理层级——社区，是否要去行政化，目前存在着巨大的争议；三是区和街道这两个层级，是否需要整合或减少。第二个问题就是社区治理的问题，放在后面来说，本篇重点讨论街道办的定位问题。
我国的街道办体制，是在1949建政，废除了原有的保甲制度之后，逐步建立起来的，最早在上海、北京等城市出现，1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议正式通过了《城市街道办事处组织条例》，确定“街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会(即政府)的派出机关。街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。”文革期间，“街道办事处-居委会”体制经过革委会一番折腾，面目全非，1980年全国人大常委会重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构，可以说是一个定位恢复的过程。
从街道办的法定地位可以看出，由于居民委员会定位为居民的自治组织，街道办作为市或区级政府的派出机构，准确的定位应该是政府的最末一个管理层级，直接管理、服务或面对居民及居民自治机构，它就应该是居民来“办事”的地方。区级政府之所以要再设派出机构，原因即是由于管辖面积太大，而事项又太多，区政府无法有效辐射整个辖区，所以才分片区设置办事机构。
然而这个体制运作几十年下来，街道办却越来越异化，成为一个堂而皇之的“衙门”，在设区的市，它变成了区的进一步分区政府，在不设区的市，它事实上成为了分区政府。“街道办的衙门化”，很大程度上已丧失了它作为直接服务居民的定位。
我认为，街道办的衙门化，至少有以下六大肇因。
其一，是由于我们的大政府、强势政府体制，使得政府大包大揽，什么事都要管，什么事都要控制起来，因此政府在基层需要做的事情太多，分区都忙不过来，因此需要“再分区”。倘若政府与市场、社会有清晰的分隔，该市场发挥作用的还给市场，该社会自治的还给社会，政府变成小政府，小限政府，自然就不再需要那么庞大和复杂层级的政府，自然就无须不断分级派活。
其二，街道办的“衙门化”与居委会的“行政化”，究竟何为因何为果，扯不太清楚，鸡生蛋蛋生鸡的问题，但可以肯定的是，必须得有“居委会的行政化”，街道办的衙门化才有可能。居委会事实上变成了街道办的派出机构，变成了街道办的“腿”，往下推，还有一级可推可分派，自然就不需要自己再做太多事情，什么工作，上面推下来，我再往下面推下去，乾坤大挪移，顺势一“卸”了之，我所需要做的工作就是去居委会布置、检查工作。由居委会变成办事处的办事处，由他们直接面对居民，街道办就基本上不再需要面对居民，自然就变成衙门；下面还有一个层级可以指挥、可以管，那么官老爷架子自然就可以端起来。
其三，在我们的工业化过程中，以后改革开放后的市场化过程中，街道办要么为了解决社区就业问题，要么为了扩大自己的财源，要么为了响应上级政府号召，纷纷搞了许多街办企业，或者是承担了太多的经济管理职能，直接面对居民、服务居民的任务就被边缘化，服务意识少了，管理意识强了，不是衙门是什么。尤其是，当你成为一级经济管理主体，具有一级财权，衙门的气势才能建立起来。现在许多城市不得不正在做的工作，就是去除街道办的经济管理职能，还原为纯粹的服务居民功能。
其四，在我们的城市化过程中，随着城市不断外扩，不断吞噬周边的乡村地区，城市政府所采取的治理手段是，将原来的村改为居委会，将原来的乡镇政府改为街道办事处。这样的街道办原本就是由乡镇政府衙门易容而来，衙门的气质很难洗脱。农村地区城市化过程绝不简单，除了农民转变为市民，需要在心理、生活方式、社会规范、文化等方面需要质变外，也有一个乡镇政府从管理主体向街道办服务主体转变的脱胎换骨过程，绝非换一个牌子那么简单。
其五，在改革开放之后，原来的“单位体制”瓦解，全体国民都绑定在“单位”的控制体系不再，然而政府的“控制”理念未变，大量产生的“社会人”，如何“管控”之，任务就落到了街道办和居委会的头上，这虽然其实是“街-居”不可能完成的任务，但“街-居”就此被绑上了“维持社会稳定”的战车，必然会强化其管控功能，这也会更加强化街道办的“衙门”角色和居委会的“行政”职能。这个问题要解套，关键在于“政府-社会”关系的理念要有大的转变。
其六，就要说到我国的“官本位”文化，什么都要套行政级别，很多时候衙门间的关系要由级别比对来决定。地级市的街道办，行政级别为科级，副省级以上城市，街道办行政级别为正处级，在基层，正处级已是好大的官！那相当于县委书记县长啊，就算是科级干部，那也是官啊，别拿科长不当干部！连村长都是干部呢。所以，做官，就需要有做官的讲究，直接去伺候老百姓，那就不是做官。做官当然就要有衙门，放到现在，只不过改叫“办公大楼”。
(责任编辑：DF127)
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