替代国价格主宰反倾销案
所谓反倾销案,是指美国的某个行业向美国商务部和美国国际贸易委员会提出申诉,声称从中国进口的某种产品在美进行倾销,那些进口产品对美国的该行业造成严重损害或者存在同等威胁。
受金融危机的影响,这种被用于保护本国某些行业的政府手段,被越来越多地应用到各个领域。一旦被认定存在倾销及损害的情况,美国政府会对进口产品征收相当于倾销差价金额的反倾销税。需要注意的是,“倾销”不是指以低于美国产业价格的价格在美国销售产品,而是指销售价格低于采用复杂的替代国方法得出的推算价格。
由于中国及其他少数国家并未被美国作为非市场经济国家对待,因此,在涉及中国的案件中,美国商务部在裁定是否存在倾销时适用专门的非市场经济规则。
由于假定中国政府对市场进行干预,因此,美国商务部既不以中国生产商在中国销售产品的实际价格作为依据,也不以用于生产该产品的实际成本为依据。美国商务部在涉及中国的反倾销案件中所采用的是针对非市场经济国家的“两步走”方法：第一步,美国商务部要求中国生产商报告其在被调查的每一单位产品生产过程中使用的“生产要素”的数量。生产要素包括原材料、劳动力、能源、水和包装材料等；第二步,美国商务部选定一个他们认为与中国处于同等经济发展水平的替代国,通常为印度或印度尼西亚。接着,他们开始调查每一种生产要素在该替代国的价格。然后,美国商务部将在替代国取得的每一生产要素的价值乘以被调查的生产每一单位产品所需的材料数量,得出乘积即为所调查产品的替代价格。同时,美国商务部还会调查替代国中相同产品生产商的财务报表,从而取得利润和企业一般管理费用的数值,再与材料和劳动力成本相加就可以算出该商品总的替代价值。
这个经过推算得出的替代值,再与在美国销售的中国进口产品的价格相比较,两者之差数即是实际倾销差价。由于推算价格在很大程度上取决于在印度或印度尼西亚取得的替代值的有效性和准确性,因此,这种非市场经济方法变数很大而且缺乏可预测性。
从历史经验看,使用上述方法计算出的倾销差价,往往高于在市场经济体案件中的倾销差价。由于中国在加入世贸组织时同意2016年之前,美国和其他世贸组织成员国可以对中国进口产品适用针对非市场经济体的反倾销估值方法。因此,在随后很长的一段时间内,中国企业难以避免因此带来的贸易纠纷。
反补贴税案被重新启用
反补贴税案,也称为政府补贴案,针对的是政府行为而非单个公司的定价活动。在政府补贴案中,争议的事项是中国政府是否对中国生产商或出口商给予了补贴。
美国商务部负责认定,中国的中央或地方各级政府是否向中国生产商或出口商提供了补贴。而美国国际贸易委员会负责认定,来自中国的进口产品是否对提出起诉的美国产业造成了重大损害,或存在同等威胁。如果认定存在补贴而且已经造成损害或者存在损害威胁,则美国政府会征收反补贴税,以抵消计算出的补贴金额。
有很长一段时间,美国政府曾经规定美国企业不可就中国企业发起发补贴税案调查。在1984年,美国商务部曾裁定补贴税案不适用于非市场经济国家,如中国。1986年,美国联邦上诉法院的判决支持了美国商务部的裁定。但在2007年,美国商务部改变了立场,认为由于中国经济不断进行的各项改革,应当开始评估中国政府补贴是否导致了中国产品价格失真,因此可以对来自中国的产品适用美国反补贴法调查。
这项裁定是在一针对产自中国铜版纸的反补贴诉讼中做出的。在该案中,美国国际贸易委员会认为涉案进口产品并没有对美国的相关行业造成重大损害,并最终裁定不征收反补贴税。因此,就这一案件而言,美国商务部作出重大政策调整并启动针对中国产品反补贴调查的举动,在当时并没有被上诉至美国联邦法院或世贸组织。但现在这一事项已经被提交至美国联邦法院和世贸组织。自铜版纸案后,美国企业相继对中国提起反补贴调查申请,过去两年已达到11起。自纸制品伊始,提出起诉的美国企业现在可以对从中国进口的同一产品同时提起反倾销和反补贴两项指控。在这些案件中,美国商务部均确定了反补贴幅度。在此情形下,中国出口企业既要考虑自己是否会因为中国政府针对其所在行业实施的经济政策而受到反补贴调查,同时还要防范因其自身在美国市场上采取的价格策略而受到反倾销指控。
针对中国的贸易救济诉讼剧增
据世贸组织统计,2008年世界各国发生的所有反倾销诉讼中,针对中国的占了一半,在美国这一比例甚至更高。据美国商务部的统计数据显示,近期美国发生的25起反倾销案件中,有21起针对或涉及中国企业。中国已经成为美国反倾销和反补贴案件最主要的对象。
针对中国的案件主要涉及化工和钢铁行业。相关的中国出口企业如果不能通过法律顾问在美国商务部充分有效地为自己辩护,他们将面临被征收高税率反倾销或反补贴税的风险。
针对中国贸易的案件在不远的将来仍将继续增加。中国对美出口近年来急剧增长,不断给美国的生产商造成竞争压力。所以,近期美国企业针对中国的贸易救济案件可能会继续增加。比如就在2009年3月9日,美国商务部刚刚发布公告,对进口自中国的空调用截止阀作出反倾销终裁。裁定涉案企业的倾销幅度为15％～55％。另外,目前经济低迷加剧了这种压力,使美国生产商和中国竞争者之间的关系更加紧张。
从历史上看,经济低迷时期,反对进口的贸易案件反而增多。当前,席卷全球的金融危机很可能将引发一系列针对中国的贸易案件,时间也许会是在2009年下半年。因为美国产业正待搜集更多材料,证明来自中国的进口产品正在对美国相关行业的企业造成损害。最近已经有新闻报道,美国钢铁产业正在准备对中国的贸易救济诉讼。
另一方面,随着中国增加其尖端产品和高附加值产品的出口,针对中国的相关贸易诉讼案件可能逐渐向价值链的高端转移。据悉,接下来美国可能会针对包括中国在内的几个亚洲国家所生产的半导体产品提起贸易诉讼。而中国目前正在进入的小型支线客机制造行业,也一直是中美贸易关系紧张的领域。
政治压力陡增贸易诉讼风险
中美之间存在诸多贸易和政治关系紧张的因素,这进一步加大了提起贸易救济案件的可能性。
一方面,美国各类产业组织依然认为,中国出口企业没有遵守世贸组织和美国国内法律规定的各项贸易救济义务和承诺。为达到塑造和影响中国企业贸易行为的目的,加大针对中国的贸易执法力度非常重要。这将导致更多针对中国的反倾销、反补贴和其他贸易救济诉讼。
另一方面,美国国会正推动美国贸易代表办公室,以更强势的姿态执行美国在世贸组织规则下享有的贸易权利,这将转化成更多针对中国的世贸组织案件。因此,可能会出现更多依据1974年《贸易法》第421条针对中国提起的案件。美国申诉者提起“421案件”的费用和难度相对较低,而且他们可以请求美政府,对给美国生产商造成严重损害的中国进口产品征收关税或限定配额。许多观察家认为,奥巴马政府对依据《贸易法》第421条提起的申诉案件可能作出更有利于美国申诉者的裁决,此类案件数量因而有增多的可能。
另一个重要的贸易关系紧张因素围绕人民币是否估值偏低。《世贸组织补贴与反补贴措施协定》规定了对政府补贴案的处罚办法,关于这一协定是否可以用作抨击货币政策的依据,在贸易专家中仍存在相当大的争议。美国财政部将在2009年4月发布一份关于人民币估值的报告,从这份报告,我们或许才能了解奥巴马政府将如何处理复杂多变的货币问题,继而判断将对未来的中美贸易救济纠纷产生怎样的影响。
无论是来自经济还是政治的原因,针对中国贸易案件的爆炸式增长将在近期持续。随着今后数月经济危机后果的显现,这方面的压力或许将继续升级。
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