［关键词］ 教育税；财政；教育
［中图分类号］ F810.453［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０10－００69-05
近年来,中国教育经费的财政投入不足问题引起了各方学者的关注,不少人主张在中国开征教育税,认为这是解决中国教育经费财政投入不足问题的根本途径①。果真如此吗,中国教育经费问题真的“一税就灵”吗,笔者拟对此进行分析。
一、中国教育经费的投入现状
在分析中国目前是否应当开征教育税,需了解中国教育经费的财政投入状况。由表1、表2可以看出,1995年以来,中国教育经费在GDP中的比重不断提高,2003年已经达到4.53％,这反映了中国近年来教育事业的发展情况；但就财政性教育经费的投入来看,尽管这些年来其在GDP中比重略有上升,但速度缓慢,其在教育经费中的相对比重还出现了下降,这一方面是因为近年来中国开始鼓励民间加大对教育的投入力度,是国家主动进行政策调整的结果②；另一方面说明近年来中国对教育的财政投入力度确实有待加大。
二、在中国开征教育税的主张有待商榷
有的学者正是观察到了中国财政对教育的投入不足这一现象,因而提出了在中国开征教育税的主张。然而,开征新税种涉及到国家税制结构的调整,会增加企业、居民等微观经济主体的负担,应当格外谨慎；而且,这一主张本身似乎也有许多值得商榷之处。
教育作为公共物品的性质并不意味着一定要开征教育税
首先,主张开征教育税的学者认为,教育具有公共物品的性质,而且,随着教育层次的降低,其公共物品的性质还在不断增强,例如,基础教育、义务教育就具有纯公共物品的性质。由于其收益具有很强的外溢性,因而主张开征教育税,以保证公共财政对教育事业的投入。确实,教育的公共物品特性需要政府利用税收来满足社会公众对其的需求,但并不意味着一定要开征“教育税”这一新税种。因为并不是要满足一种公共需要或提供相应的公共物品,政府就要开征一个相应的新税种,以突出政府和社会对其的重视。如果真是那样的话,那么在教育税之后,我们是否还要开征国防税、公安税、卫生税呢？因此,如果现行税制结构能够满足这些公共需要,就没有必要以特定的支出来确立一个新的税种,因为这样做毕竟不符合现代税制的置税原则,同时也会在政府的财政预算中打入“楔子”,降低政府财政支出的灵活性。
教育税的税基难以确定
在“教育税”税基的选择上,学者们③纷纷将目光投向了流转额,主张对商品和劳务的流转额征税。究其原因,主要是认为流转税是中国现行税制中的主体税种,以流转额作为税基,税源充裕；而且,在中国长期的征管实践中,流转税的征管机制比较健全,征收效率较高,能够保证教育税的足额征收。
而财产、所得等其他税基为什么不可行呢？关于财产税,他们认为中国的土地国有化政策、居民个人财产有限等现状都使得财产税的税基不够丰厚,同时中国目前也不具备相应的配套措施,例如,没有健全的财产登记制度,缺乏课征财产税所需要的财产价值评估机构等。至于所得税、尤其是个人所得税,他们认为个人所得税目前收入规模太小,而且征管机制不够健全,偷漏税问题突出,教育税这双“新鞋”显然不能来“蹚这滩浑水”。
总之,当我们试图为教育税选择税基时,则出现了令人尴尬的局面。一方面,流转税是中国现行税制中的主体税种,现在国家投入教育的财政经费中一半以上是通过它们来筹集的；另一方面,学者们似乎也为教育税未来的发展预留了空间,也就是说,如果未来中国所得税比重提高了,具有财产税性质的物业税开征了,而且两者达到了一定规模,那么教育税的税基也可以转向所得税和物业税。这样看来,教育税显然没有自己的独立税基,整个税制都是教育税,教育税的“税基”成了整个国民经济,开征教育税的必要性令人怀疑。
费改税不是开征教育税的“东风”
学者们之所以主张在中国开征教育税,还有一个重要原因,就是在中国教育事业目前的发展过程中,一方面教育资源短缺、教育经费紧张,另一方面,教育乱收费现象屡禁不止。联系到中国当前的费改税改革,考虑到农村税费改革、车辆购置税的成功出台等,他们也想通过教育的费改税改革来规范教育事业的收入筹集行为,提高教育经费的筹集效率。
应当说,上述观点的初衷无可厚非,而且也很自然。但是,教育的费改税改革似乎并不是解决中国教育经费投入问题的根本出路。中国目前的教育费附加是在1986年开征的,是在“增值税、消费税、营业税”④三税基础上征收的附加费,最初的费率为1％,1990年提高到2％,1994年确定为现在的3％。
首先,目前教育费附加由税务机关和三税一并征收,已经具有“准税收”的性质,改成“教育税”后,其征管效率提高的空间有限,因此,教育费改税的意义似乎不大。中国教育费附加近年来的收入状况也说明了这一点。作为“三税”的附加费,其占三税的比重平均保持在2％左右的水平,考虑到教育费附加仅向内资企业和个人征收,与3％的名义征收率存在一定差距也是可以理解的。例如,从2004年的数据来看,外资企业和中国的港澳台企业缴纳的三税比重达到22.38％⑤,教育费附加的征收率超过了90％,说明其征管效率尚可。
其次,人们之所以主张将教育费附加取消改征教育税,还有一个原因是,中国的教育费附加不够公平,仅对内资企业和居民征收,而外资企业不用缴纳。这是历史原因形成的,即在中国最初出台教育费附加政策时,为了改革开放、吸引外资,仅面向内资征收,相当于给予外资的一种优惠。当然,这种优惠现在是否合理、是否还应当继续保持,则应另当别论。但即使在中国加入1个百分点,仍然没有突破3％的上限,明显低于世界平均4％的水平。而且,近年来,中国税收收入不断攀升,税收收入在GDP中的比重已经从1996年的不足10％提高到了2005年的16％以上。在这种情况下,中国教育经费的财政投入环境应当是相对宽松的,但从表4和图1可以看出,近年来,与国家财政性教育经费的徘徊不前形成鲜明对比的是,中国的行政管理费在GDP中的比重不断攀升,呈现出一个“抬头S”的轨迹,2004年比1992年提高了1倍,从2000年开始,行政管理费的规模更是超过了财政性教育经费的比重。中国行政管理费占财政支出的比重,2004年达到14.25％,比美国高出9个百分点。众所周知,行政管理经费在财政支出中属于纯消耗性支出,其比重不宜过高,著名经济学家梁小民更是将过多的行政管理费称为仅次于受贿、贪污的“亚腐败”⑧；而教育经费投入则有利于未来国民整体素质的提高和人力资本的形成,在知识经济不断升级的今天,任何国家都不敢在教育投入问题上有丝毫疏忽。根据经合组织1992年的数据,其25个国家的教育支出已占其GDP的6.5％,美国的这一比重更是达到了7％⑨。中国作为发展中国家,目前正处在发展的关键时期,迫切需要调整财政的支出结构,增加对教育的投入力度。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出,要使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。从2004年的数据来看,目前我们距离这一指标尚有1.2个百分点的差距,需要财政增加近2 000亿元的支出,财政性教育经费在财政支出中的比重将由2004年的15.68％提高到22.45％,需要提高近7个百分点。即使未来财政支出可以保持高于GDP的增长速度,财政性教育经费在财政支出中的比重每年也需要提高1个多百分点。2004年,中国财政支出占GDP的比重已经达到17.82％。按照目前的增长速度,十一五末,中国财政支出占GDP的比重有望达到20％。但是,中国财政支出占GDP的比重已经进入合理区间,为了保持国民经济的健康发展,不宜提高过快。在此情况下,在财政支出增量优先考虑教育的情况下,还需要通过调整财政支出结构、压缩行政管理费支出的比重来完成十一五规划所设定的财政性教育经费比重达到4％的目标。
调整支出结构、创新支出方式,提高中国财政性教育经费的支出效率
在中国教育事业的发展过程中,一方面教育的财政投入力度有待加强,另一方面,从这些经费的支出内容和方式来看,也有待改观。例如,2000年全国高等学校共有教职工111.3万人,其中专任教师46.3万人,占41.6％；而后勤行政人员却高达58.4％⑩。人浮于事现象十分突出,由于教育体制改革严重滞后于经济体制改革,教育冗员比例高居全国各行业前列。因此,在财政增加对教育投入力度的同时,中国应当同时积极推进教育体制改革,优化教育支出结构。
此外,还应创新财政对教育的投入方式,尝试发行教育券,以提高教育支出的效率。2001年,中国浙江省的长兴县率先做了发行教育券的尝试,此后,其他一些地方也进行了相关的试验,收到了一定的效果{11}。教育券之所以能够在中国得到较快的发展,一个重要原因就是在中国目前教育资源相对不足。而在这些有限教育资源的分配上又存在许多不透明、不公平的问题。发行教育券有利于促进教育资源分配的公平化。同时,在中国现阶段,实行教育券制度还能够起到吸引教育投资、引入竞争机制、提高教育质量等诸多作用。
首先,如果政府将民办教育纳入教育券的实施范围,把是否能向社会提供所需的教育服务作为发放教育券的标准,而不是拘泥于教育机构所有制的窠臼,就会为民间资本投资教育领域提供明确的政府认可和强大的利益驱动,从而可以使教育券发挥“四两拨千斤”的作用,吸引和引导民间资本进入教育领域,增加社会对教育的投入。
其次,中国对困难家庭子女的补助方式往往是提供现金。实践证明,这种方式很容易造成资金挪用,存在一定的弊端。发行教育券,可以确保专款专用,规范对贫困家庭的助学金制度。
最后,教育券可以发挥政策导向作用,有利于教育资源的合理配置。中国教育体制目前很大的问题是教育结构不够合理,突出表现就是职业教育滞后,培养的学生缺乏一技之长,难以适应社会经济的发展和各地区对教育的需求,造成了教育资源的浪费。1983年,莱文提出了后义务教育阶段的教育券模型{12}。所谓后义务教育,是指政府或私立机构在义务教育阶段后向学生提供的教育机会,如大专院校、各类职业技术学校提供的教育和培训等。莱文认为,教育券在刺激教育多样性和增强学生主体地位方面具有优势,“相对于义务教育,教育券在很大程度上更适合中学后的教育领域”。
在《义务教育法》修订之后,中国的义务教育问题将逐步得到解决。这时,职业教育问题就成为了中国培养人才的重要战略问题。在2005年11月间举行的全国职业教育工作会议上温家宝总理指出,大力发展职业教育,是推进中国工业化、现代化的迫切需要,是促进社会就业和解决“三农”问题的重要途径,也是完善现代国民教育体系的必然要求。在这方面,教育券同样大有可为。
注释：
①张伦俊：《开征“教育税”是保证我国教育投资的根本选择》,载《中国教育学刊》,2003年第5期。
②例如,1999年6月13日,中共中央、国务院《关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》第24条指出：“积极运用财政、金融和税收政策,继续鼓励社会、个人和企业投资办学和捐资助学,不断完善多渠道筹措教育经费的体制”。
③陈浩：《从税收要素谈教育税税制的构建》,载《教育与经济》,2003年第3期；吕道明,王韬：《关于教育税税基的选择研究》,载《税务与经济》,2003年第3期。
④1994年分税制改革之前为产品税、增值税、营业税。
⑤根据《中国税务年鉴》第595~612页的有关数据整理所得。
⑥席卫群：《借鉴他国经验,开征我国的教育税》,载《税务研究》,2005年第11期。
⑦王莹：《我们需要教育税吗？》,载《湖北财经高等专科学校学报》,2005年第12期。
⑧梁小民：《消灭“亚腐败”现象》,载《北京青年报》,2006年3月17日。
⑨王为民：《略论我国教育财政政策的选择》,载《经济师》,2002年第12期。
⑩《中国教育改革与发展情况》,教育部网站。
{11}余丽生,陈君：《教育券：一个教育财政的新思路》,载《财政与税务》,2006年第1期。
{12}Levin, Henry M., Post-compulsory Entitlements: Vouchers for Life-long Learning, http://net 2002-05/2002-12-04。
［参考文献］
［１］余丽生,陈君.教育券：一个教育财政的新思路［Ｊ］.财政与税务,２００６,.
［2］Levin, Henry M., Post-compulsory Entitlements: Vouchers for Life-long Learning, http://net 2002-05/2002-12-04.
责任编辑：艾 岚
责任校对：焦世玲
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