收入分配政策八年“难产”有多方面原因。
各方对收入分配政策的期待过高
收入分配包括收入增加或者收入减少。预计于12月出台的收入分配改革方案以“提低、控高、扩中”为工作主线,即提高低收入者的收入水平、控制高收入群体的收入以及扩大中等收入人群的基数,从而逐步形成收入分配的“橄榄形”格局。在这个改革方案中,收入分配是有增有减的。很明显,在初次分配和再分配过程中,社会各成员都希望收入分配有所增加,而一旦认为收入分配影响了自己的既得利益,就会通过各种方式反对收入分配改革方案。在当前经济增长和财政收入增幅下滑的情况下,收入分配政策更加难以实施。
收入分配改革是一项政治议题
收入分配不仅仅是经济成果的初次和再次分配,而且在各种分配中还涉及各成员的利益,甚至影响社会和政治稳定。改革收入的初次和再次分配,除了要通过市场的作用之外,主要依靠政府的力量,其中就包括要改革政府。但国外的实践表明,经济和社会的改革总是被推迟到最后。欧洲国家近期在应对欧债危机过程中,一些国家的社会成员因不满财政紧缩带来的工资和福利的降低,而要求总统下台。
收入分配改革在中国同样是一个重要的政治议题。中国最重要的政治基础仍然是工人和农民,在过去的十年间,国家为了实现政治的稳定和巩固改革开放成果,加大了对社会底层—农民和农民工的投入力度,实施了多项政策包括种粮直补、良种补贴、农机补贴等各种补贴政策以及扩大农村社会保障的覆盖面、提高保障水平等。除此之外,政府还加大了对弱势群体的养老保险金投入,以维护这些群体的利益。政府保障和改善民生,无疑赢得了民心,促进了经济和社会的稳定。
收入分配政策也面临诸多挑战。一是社会成员之间的收入差距。尽管一些社会成员从现行政策中获得了好处,而其他一些成员也有不同意见。如人数众多的工薪阶层,特别是大城市的工薪阶层,的确感到了物价高企带来的压力,对收入分配政策没有向其倾斜感到不满。同时,社会新生的劳动大军—大专院校的毕业生—也面临就业压力。即便是政策惠泽的农民阶层,也因生产资料价格上涨过快而倍感种地的窘困。
二是地区收入差距。由于一些自然和历史的原因,以及宏观经济政策的影响,改革开放以后收入分配在地区上的差距日益扩大。收入分配的地区差距除了可能加剧经济发达地区与较不发达地区之间的矛盾和利益冲突,特别是少数民族地区多为经济落后地区,收入差距问题还可能还会带来民族和宗教稳定上的问题。
三是行业差距。近年来我国行业之间的收入分配呈现差距不断拉大的趋势。被广泛引用的“由国有企业垄断的石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%,而其收入相当于全国职工工资总额的60%”这一强烈对比的数据,很清晰地描述了收入分配上的行业差距。
收入分配政策缺乏有效手段
从目前的收入分配政策来看,收入分配政策集中体现在工资政策、福利政策、税费政策等。
我国在工资政策方面实行最低工资标准。根据劳动和社会保障部2004年制定的《最低工资规定》,省、自治区、直辖市范围内的不同行政区域可以有不同的最低工资标准,该标准每两年至少要调整一次。但在政策执行中,最低工资标准政策在最低工资标准的拟定、调整频率、实际效果上还与制度想要达到的目标存在着一定差距,并且其立法层次还有待提高。另外,对国有企业的薪酬以及资本所得管理不严,导致行业间收入差距过大。
在税收政策方面,一是房产税。房产税无论是作为抑制房价的手段,还是作为针对高收入者的税种,其改革推进都有一定困难,目前只有上海和重庆两地试行,而且政策效果并不显著。虽然其他地区也跃跃欲试,但对于房产税是否应该全面铺开,各方还存在分歧。另一个是个人所得税。增加居民个人收入可以利用减税政策,但在财政增幅下降的大背景下,减税空间有限暂且不论,目前的个人所得税更多地放在了起征点的调节上,难以真正起到调节贫富差距的作用。由此可以看出,当前的收入分配政策手段有限,其实施效果难以满足有关各方的需要。
收入分配政策协同不够
收入分配制度改革是一项复杂的系统工程,必须统筹兼顾、多措并举。收入分配政策不能仅仅依靠人事和劳动社会保障部门,还需要财政、税收、国有资产管理等部门的配合。
目前,国民经济各部门在初次分配中还存在较大差距,需要二次分配将这一差距调整到合理水平。而政府行为在国民收入再分配过程中起着关键作用,无论是税收再分配功能,还是财政转移支付、社会保障制度、基本公共服务均等化等都发挥着相应的作用,如何让这些政策效果叠加在一起发挥协同作用就显得非常必要。制定和执行这些政策的部门,例如包括发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、国资委、人民银行、证监会等,需要协调和配合,在政策制定和执行上花大力气,使各项收入分配政策落到实处,达到预期效果。
实施路径
针对以上问题,政府应考虑从以下几方面入手,实施收入分配改革。
加大改革力度
十八大报告提出“在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二0一0年翻一番”,即所谓的“收入倍增计划”,这是一个非常明确并且有约束力的目标,可以说是个量化指标。同时,十八大报告还提出“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”,即“两个同步”和“两个比重”。如果说“收入倍增计划”关注的是收入总量的增长,那么“两个同步”和“两个比重”则对收入分配提出了更高的要求,即收入分配结构的优化,既要求量也要求质,既要求收入增长,也要求在收入增长的同时缩小收入差距,努力实现收入分配的公平。
十八大报告提出要“加大再分配调节力度,着力解决收入分配差距较大问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝共同富裕方向稳步前进”,为改革指出了具体路径,“完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制,加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”,并对工资制度改革、规范收入分配秩序提出了要求。合理引导收入分配预期
在这里,合理引导收入分配的预期有两个含义。首先,十八大提出的收入倍增目标是一个人均值,由于高收入群体具有良好的增收条件,因而对他们来说,收入倍增可能并非难事。而保证低收入者的收入倍增则相对困难,因为低收入者自身条件有限,且更需要外界支持。另外,收入分配政策以提高低收入者收入、扩大中等收入阶层人群、限制过高收入作为工作主线,如何在适当限制高收入群体收入的同时增加低收入者的收入,保证人均收入倍增,这更为收入分配政策出了一个难题。其次,既然收入分配有增有减,那么政策的执行势必触犯既得利益者。既要保证政策能够贯彻实施,又要维护社会稳定,除了要大力宣传改革目标和改革政策,还要深化经济体制改革和政治体制改革。
完善收入分配政策
目前的收入分配政策缺乏有效的手段,还需要从工资、税收、社会保障、转移支付、垄断行业收入分配制度等方面入手,平衡各群体的利益关系、缓解社会矛盾、维护社会稳定。
在工资制度上,按照《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,要“完善工资制度,健全工资的正常增长机制。规范公务员津贴补贴制度,研究地区附加津贴制度实施方案。推进事业单位实施绩效工资制度。改革国有企业工资总额管理办法。加快建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度”。在税收政策上,充分发挥税收对收入分配的调节作用。建立综合与分类相结合的个税体系,降低中低收入阶层的税收负担,适当调节高收入者的收入水平。适时扩大房产税的试点面,为全面铺开做准备。在社会保障方面,继续健全社会保障制度,保障低收入者的基本生活。加快构建基本公共服务体系,保障经济发展成果惠及全民。在财政转移支付方面,增加经常性转移支付的规模,提高转移支付的效率。在深化垄断行业收入分配制度改革上,一方面通过完善垄断性企业资本经营收益的收缴制度,加大收缴力度,完善经营收益的使用,从而对垄断性行业的收入加以调控；另一方面,通过建立规范的薪酬考核、绩效管理制度和监管办法,加强对垄断行业、金融行业高层管理人员的收入管理。
加强收入分配主体之间的协调配合
正如前文所述,收入分配改革触及各方利益,是对利益的调整和平衡。理顺收入分配关系,实现共同富裕,需要各级政府、企业经营者和全体劳动者的共同努力。
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