关键词:深圳;社区公共管理模式;创新
1 深圳社区公共管理模式改革的客观背景
这里指的社区管理体制包括两个方面,一是政府管理社区的体制,二是社区自治组织内部的管理体制。对政府管理社区的体制,改革的主要任务是理顺关系、明确职责、简政放权、重心下移、强化基层;对社区自治组织内部的管理体制改革的主要任务是按照“四自” 的要求,构建新型社区组织体系,扩大基层民主、完善社区基本功能,改变行政化倾向。新的社区公共管理模式的建立是一个长期、渐进的过程,而深圳社区公共管理模式的改革尚处于初始发展阶段,还存在不少矛盾和问题,需要在实践中不断探索和完善。
社区管理职责不清,定位不明。一是条与块的矛盾,市、区政府和街道办事处、社区居委会的关系还没有完全理顺,社区管理的许多职能在条上,而责任却集中在块上。二是属地管理原则落实不够,街道、社区居委会对许多新建小区的社区建设缺少知情权,对小区管理也缺少必要的手段,一些辖区单位尤其是条条管理的单位自我封闭,参与社区建设的积极性不高。
社区自治功能薄弱,“行政化”倾向严重。一方面街道办事处政社不分的状况没有大的改观,仍然以上级职能部门交办的行政管理工作为主;另一方面,社区居委会受街道办事处的影响也带有浓厚的“行政化”色彩,自治职能无法发挥,成为政府的直接派出机构,变成了政府的“腿”。这种状况在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥,也必然会弱化社区居委会自治组织的管理职能。
社区投入保障机制不健全,基础设施薄弱。区财政对社区建设投入不足,相当一部分社区的基础设施薄弱,社区居委会办公经费有限,工作人员待遇不高,社区投入保障机制也很不健全。很多职能部门习惯性的把属于本部门的工作直接发放给社区居委会完成,但是却没有划拨经费支持,未能做到“费随事转”,导致社区负担不断加重,没有足够的人力、物力和财力开展自治管理和提供公共服务。
社区公共管理缺乏统一的规范性法律法规。例如,对社区工作职能缺乏法律法规界定,大量本属于政府、企业、社团的事务落到社区的头上;社区志愿者服务活动是一项有益于社区、有益于居民的好事,但目前还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范管理;社区居民委员会与社区物业部门以及其他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据。
2 深圳社区公共管理模式改革的基本框架
从纵向上看,要理顺上下关系,解决好管理重心下移问题。即理顺市——区——街——居四个层次的纵向管理体系,理顺市、区政府与街道办事处、街道办事处与社区居委会的关系。市政府成立社区建设工作领导小组,负责全市范围内社区建设规划、组织、指导和协调工作;研究制定社区建设的方针、政策和重大措施;理顺基层条块关系,努力解决社区建设中的财力保障等问题。区政府成立社区建设领导小组,主要负责全区社区建设的统筹规划、综合协调、检查监督工作,研究决定社区建设的重大问题和政策措施。理顺街道条块关系,充分调动街道办事处开展社区建设工作的积极性,主持开展社区建设示范工程等。街道成立社区建设协调委员会,主要职责是贯彻落实上级党委和政府有关社区建设的决定和工作部署;研究制定街道范围内的社区建设规划和工作计划;发动、组织辖区各种社会力量,积极开展社区建设工作。街道对社区管理负总责,应赋予街道办事处对辖区事务的统筹协调权、社区建设组织实施权、必要的执法权和相应的财权,着重发挥其对社区建设的领导、组织、协调和服务作用。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。根据社区建设的原则,健全民主选举和民主议事制度,依照有关规定协助政府开展社区工作,并对政府部门及其派出机关的工作进行监督,提出建议。
从横向上看,要妥善解决左右关系,解决好以块为主问题。在街道层面上,要按照属地管理的原则,对设在街道的派出机构党组织的关系实行属地管理,由街道党工委实行统一领导。通过建立社区建设协调委员会,把行政部门的条的专业管理和街道办事处块的综合管理相结合。要实现街道的管理模式创新,即从单一的行政管理模式向灵活的宏观协调指导、注重公共服务的管理模式转变。一是建立完善的社区组织体系。社区党组织充分发挥政治核心作用,社区居委会依法履行“自我管理、自我教育、自我服务、自我完善”的自治管理职责,社区成员代表大会和议事会有效发挥决策、参谋、桥梁、监督作用。要突出社区居委会作为社区主体组织和社区成员法定代表的社会地位,明确社区建设民主自治的方向,培育群众的社区意识,使他们逐渐成为社区建设的主体。二是理顺社区内驻区单位及各种组织的关系,强化服务意识。要协调处理好与各级服务组织及驻社区各单位、小区物业管理、治安管理等关系,实现以社区管理为中心的区域整合,充分调动他们参与社区建设的积极性。
3 深化社区公共管理模式改革的对策建议
加强街道社区党组织的建设,为社区公共管理模式的创新提供坚强的政治保障。坚持以党组织为核心,协调各方形成建设社区的合力,是社区工作健康发展的根本保证。做好社区公共管理模式创新的进程要注意抓好社区党建问题,即进一步加强区直机关党工委、街道党工委、社区党支部等各级党组织的建设,不断完善各级党组织的领导协调机制。
明确社区居委会职责,理顺关系,推进社区管理体制的创新。借鉴其他省市的做法,明确提出社区居委会是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,依照有关规定协助政府开展社区工作。
政府主导,社会支持,建立社区多元投入机制,完善财政投入体制。在发挥政府主渠道的同时,制定政策,积极鼓励社会力量参与社区建设,建立政府主导、财政投入、驻区单位支持、社会赞助的多渠道的社区建设投入保障机制。
提高素质,落实待遇,稳定社区工作者队伍,建立保证基本素质和动态提高素质的用人机制。
共驻共建,资源共享,完善社会参与机制。驻区各机关单位要树立参与意识,有钱出钱、有力出力、有地方出地方,积极为社区建设献计出力,其内部科教文体活动设施,要向社区开放,实行无偿或低偿服务,实现社区资源共享。如:建立的社区资源共享机制;建立社区成员定期参加社区内社会公益服务制度、发挥社区人才资源优势,调动他们参与社区建设的积极性;制定社区志愿者组织管理办法,组建各式各样的群众志愿者队伍。
构建基本功能完善的公共服务平台,完善促进就业政策的落实机制,服务为民,促进社区工作全面发展。
加强领导,试点引路,全面推进社区公共管理模式改革。加强对试点工作的领导。社区公共管理模式的改革涉及到政府转变职能、部门权责调整,难度很大,必须依靠各级党委政府的高度重视,加强领导。市、区政府把社区公共管理模式改革作为社区建设的一项重要任务来抓,保证政策上、经费上、人员上各方面得到落实,以点带面,推动社区管理模式改革创新全面开展。4 深圳社区公共管理体制的模式选择
加强社区建设是深化城市基层管理体制改革,促进城市经济社会发展,密切党和政府与人民群众的联系,提升居民生活质量的有效措施,加快建立健全与市场经济和现代化社会相适应的新型城市社区管理体制,是新形势下推进社区建设的重要突破口。
按照党的十六大“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”的总体要求,借鉴国内外先进经验,通过政府自上而下的改革,以社区公共管理服务功能的完善为立足点,以社区公共管理职能的拓展为依托点,以社区公共管理自治的推进为中心点,逐步构建政府宏观指导,职能部门紧密协作,社区组织依法自治,社会各界共同参与的新型社区公共管理格局,着力强化社区自治功能,促进社区建设迈上新台阶。
创建创新型社区公共管理模式的目的,就是在街道这个层次上,从行政管理体制改革入手,上下联动,进一步促进由基层政府由“无限责任政府向有限责任政府转变”,由“管理型政府向服务型政府转变”,由“政府单一行政化管理向社会化管理转变”,强化社区民主自治功能,转变政府对社会事务的管理职能,理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系,进一步提高城市管理水平。
至今为止,深圳社区公共管理体制经历了三种模式。
第一种模式是传统的以居委会作为社区主体组织的“议行合一”模式。在这种体制下,居委会直接承担大量的行政职能。从1979年建市之初到2002年,深圳的居委会具有以下特点:接受委托承担政府职能部门的行政工作;政府给予一定数量的专职工作人员名额,这些人员一开始由上级委派,到1995年,才进行了首届居委会民主选举;居委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过区财政拨款、街道办事处补助、自筹等三种方式来解决。由于各街道的补助和各居委会自筹的能力差异很大,所以各居委会成员之间的报酬不统一,差别较大。随着深圳经济体制改革的深入发展,政府职能的转变,越来越多的社会管理和服务职能剥离到基层社区,许多“单位人”变成了“社区人”,下岗、失业人员、离退休人员回归社区等等,使基层社区变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点,原有的社区管理体制已不能适应形势发展的需要,必须寻求突破。
第二种模式是在居委会内部增加新内容,试行“议行分设”模式。从2002年至2004年,深圳市对全市社区规模进行了调整,重新划分了社区,同时,初步建成了以社区党组织为领导核心,以社区居委会为管理主体,各种民间组织相配套的较完整的社区组织体系。以深圳市盐田区为例,盐田区借鉴国内城市社区建设的成功经验,在全区推行了“议行分设”的社区管理体制。“议行分设”的特点是实行“一会两站”,即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权;工作站、服务站作为居委会的“执行”机构,分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。这种社区公共管理模式比第一种有所进步,试图寻求政府职能转变工作重点下移的载体,进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾。但是,这种模式的设计并未突破传统体制框架,只是为了完成社区越来越多的行政事务,而在居委会内部增设机构和人员。这样一来,居委会的行政负担不但没有减轻,反正更严重了。据调查统计,社区居委会的工作任务平均有28项之多,工作量很大,而且任务与报酬不对等,由此造成居委会成员工作压力大,队伍也不稳定。所以,要促进社区和谐发展,还需要寻找更佳的社区公共管理模式。
第三种模式就是“居站分设”模式。2005年2月,深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上,发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》,该办法第九条明确规定:“设立社区工作站,在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能,支持社会力量开展便民利民社区服务”。这一规定说明了四层含义:在社区里新增加了一个主体组织,即社区工作站;社区工作站主要承担政府行政职能;社区工作站独立于社区居委会之外,并列而设;社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合,二者各司其职,各负其责,但性质有所不同,一个是群众自治组织,一个是政府工作机构。由此,形成了一种新型的社区公共管理模式,我们概括为“居站分设”。
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