或许是为了给受到越来越多质疑的年底突击花钱正名,最近财政部官方网站上刊登了一篇财政部财科所副所长白景明的署名文章。文章表示,虽然2012年年底财政支出规模较大,但并不是违反预算管理规定的年末突击花钱。
白景明认为,有些预算本身就不是均衡支出的。因为有些项目并不是每个月都有,比如一些机构年底才会启动一些项目,如年底召开工作总结会议等等。年底突击花钱与违规花钱并不是同一个概念。所谓财政违规花钱有三种情况,一是原本没预算,但非要在一个项目上花钱；二是有预算但不走正常审批程序；三是有预算也走程序,但最后“做了手脚”。这些情况确实存在,不仅发生在年底,而且每个月都有可能发生。因此不能把年底突击花钱等同于违规花钱而一味批评。更何况,这种预算支出的不均衡现象不仅发生在中国,即使在国外也经常发生。比如日本2011年到2012年的预算年度最后一个月的支出,就占到了该预算年度总支出的14%。
日本只是反面教材
针对财政部官员的这番言论,知名旅日评论员桥本隆则专门撰文回应称,日本年末突击花钱的情况已有几十年,这种形态其实是日本政治体制的弊端所造成的。因为退休政治人物的活动,在每年3月会动用预算支持官办民营的公司,造成很多民众税金的浪费,养活了一大批寄生在制度上的蛀虫。三年前日本自民党失败的主要原因就是因为预算的不真实,让官僚与公务员占据了日本行政预算的大部分,每年年末突击花钱,又拒绝民众审查,结果就是“经济失败,政治也是失败,交出了政权”。可以说,日本民众对突击花钱也是深恶痛绝。为迎合民意,民主党上台后高喊废除预算浪费、反对突击花钱,节约经费,但由于本年度预算使用情况对下一财年预算申请是有影响的,结果政府部门到了年底还是突击花钱,这又成了民主党下台的重要原因。对此,桥本隆则痛心疾首地表示,作为发展中国家的中国绝不应该再步日本制度缺陷的后尘,重蹈覆辙。
事实上,白景明拿日本说事,不但适得其反,而且这种选择性与国际接轨的做法也只是自欺欺人。因为现在世界上有许多财政制度合理的发达国家和地区在财政支出的月度平衡上做得非常棒,根本不存在突击花钱现象。比如美国全年的月度财政支出不但非常均衡,而且还出现了和中国相反的年底12月“突击省钱”现象,这一方面与美国政府到年底不得不想方设法削减过高财政赤字有关,但更能看出美国财政和预算支出制度上的合理性。
制度安排不合理是主因
既然突击花钱“学日本”的说法站不住脚,那究竟是什么原因导致中国各级政府热衷于年底突击花钱呢？
理由其实和日本政府相似,即我国现行的预算编制采用“基数加增长”的方式,每年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额,因此各单位到年底如果没有把钱花出去,所有结余都要上缴国库,因此“不花白不花”。更糟糕的是,在以收定支、收支挂钩的财政体制下,当年未用完的预算财政结余并不被上级视为节约而得到嘉奖,反而会被认为没有完成任务,下一年度的预算额度会被削减,进而影响到官员工作成绩的评价和未来仕途的命运。比如某些项目一个部门一年的预算是100万元,年底完成这些工作只用了80万元,上级就会认为明年80万元也够花了。这就会让第二年的预算减少。
因此曾经出现过这样的新闻：有基层干部节俭办公,年底财政结余,拖了整个部门的后腿,影响了整个部门来年的预算额度,因而受到上级领导的严厉批评,仕途堪忧。“不花白不花”,“不花还挨批”,正是由于这种不合理的财政预算政策所起到的逆激励效应,导致年底前务必要突击花完全部预算经费,成了各级政府部门最理性的选择。而这种突击花钱方式往往是最没有效率的,各种铺张浪费和毫无意义的高规格会议、考察、学习、出差自然会汹涌而来……
因此虽然每到年关,中央相关部门都会三令五申,严防突击花钱,但突击花钱的规模却年年递增。打蛇打七寸,要想根治这个顽疾,就必须要从制度上破除收支挂钩的财政预算体制,从当下的“调整预算制”逐渐过渡到美国等许多发达国家实施的更加科学的“零基预算制”,即预测当年开支时每年都从头算,实事求是,有多少需求定多少量,不受去年财政结余的影响。而针对中国当前财政支出增速过快,财政支出浪费现象严重的特殊国情,还可以改变当前的官员工作考核评价机制,财政有结余不但不予以批评,而且还要给予嘉奖,并作为政绩而得到优先提拔的机会。
财政透明是根本解决之道
除了通过政府自身的机制调整来避免突击花钱现象,还应该让公众对财政支出有更多的监督权和发言权。因为从理论上说,政府有权根据自身的预算状况和实际支出需要而决定在什么时候花多少钱。无论是年初、年中还是年底,政府都可以决定多花点钱。公众之所以对年底突击花钱表示忧虑,是由于政府在突击花钱中把钱花在没有效率甚至毫无意义的地方,这不但是对全体纳税人上缴的税款的浪费,而且更容易滋生腐败。
在解释突击花钱不等于违规花钱时,白景明还补充说：“虽然12月财政支出规模确实会大一些,但基本上都是经预算安排且根据政策和实际需要执行的支出,而且绝大部分资金是用于与人民群众生活相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面。”
如果白景明所言不虚,那老百姓自然也无话可说,可这一说法却并没有公开透明的财政支出资料可以佐证。这种模糊的表述还是无法打消纳税人心中的疑惑：即我缴的税,在年底突击花钱中,究竟有多少是返还到了我的身上,有多少是用在了与民生无关的项目上？
中国人民大学财政与金融学院副院长赵锡军认为,纳税人应当有权利得知公共财政的使用情况,可惜这些信息并没有完全得到公开。而只有让财政支出更加透明,才能让公众真正了解“年底突击花钱”的真实情况,打消公众的顾虑和质疑,财政部为突击花钱正名的文章才更有说服力。
从这个角度说,每年年底都会引起关注的突击花钱问题只是一个导火索,纳税人更在意的是一些部门财政收支始终不透明的问题。
2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施,这是新中国第一部针对政府信息公开的专门法规,其“公开为原则公开为例外”的基本方略确保让政府全力在“阳光下运行”。根据这个条例及有关文件规定,经人大审议通过的财政预算报告、决算报告属于应主动向社会公开的内容。
不过过去几年实践情况是,许多部门在预算公开时往往“推三阻四”或者语焉不详,而一些地方政府和部门的实施阻力就更大了。更重要的是,除了“三公”经费等公众关注的敏感经费要公开外,更应该做好并逐步细化说明,让专业人士看得懂,不能只是罗列大项。
相比之下,同样饱受诟病的日本政府至少在财政公开方面做得不错,有关财政运行的资料公布得非常充分,任何人都能在网上轻易找到。在这方面,我们倒是真应该多向日本学习。
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