资源税改革的背景
资源税的地位我国资源税税收收入规模从1994年的45.5亿元上升到2009年的338.24亿元,但2009年资源税收入占全国税收总收入中的比重仅为0.57％。从全国财政收入的规模看,资源税几乎可以忽略不计。但是,对于缺乏主体税种的地方来说,特别是资源丰富的中西部地区,资源税是地方政府财政收入的一个重要组成部分,地方政府对资源税增税改革,有着强烈的期待。
资源税是如何起步的我国以独立税种形式正式开征资源税始于1984年。1984年9月18日颁布的《中华人民共和国资源税条例》从当年的10月1日起生效。根据该条例,资源税对在中国境内从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的单位和个人开征资源税。但是,实际上,最初的资源税征收范围仅限于原油、天然气、煤炭,1992年扩大到铁矿石。资源税起初是根据应税产品的销售收入利润率,按照超率累进税率计算缴纳的。从1986年起,资源税的征收方式才改为按实际产量定额征收。
1994年,我国进行了一次规模较大的税制改革。资源税的应税产品范围全面扩大到矿产资源,盐税也并入资源税制。资源税的税目包括：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。资源税的应纳税额,按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算。近年来,我国对资源税的单位定额进行了数次调整,提高了部分资源税税负。此外,2006年我国还开征了石油特别收益金。
资源税起到了什么作用资源税开征的初衷是为了调节贫富矿的级差收入。应该说,最初的这个目标得到了初步实现。但是,近年来石油等资源价格的暴涨,出现了资源价高税低、近乎无税的局面。其他应税资源品的价格也出现了类似趋势。幅度较小的资源税税额调整,根本无法达到调节级差收入的目的。
过低的资源税意味着资源的开采利用没有得到足额的补偿,必然导致对资源的掠夺性开采,不利于资源的节约利用。例如,私人小煤矿的回采率较低,平均回采率不到20％,国有煤矿的平均回采率也不高,不到40％,大量资源被浪费。
过低的资源税还加剧了收入分配的不均。在资源补偿费用几乎可以忽略不计的条件下,矿产资源的大量开采,给矿主带来了大量收入,造就了一批靠掠夺国有资源暴富的“煤老板”、“油老板”,加剧了初次收入分配的不均。与此同时,资源开采区居民收入并没有得到相应的大幅度的提高,这进一步加剧收入分配不公,留下了社会不稳定因素。
资源税中除了海洋石油资源税是中央税外,其余均为地方税。因此。在某种意义上,资源税具有补偿资源开采地的作用。实际过低水平的资源税,不利于资源开发补偿和生态补偿。不能保证资源开发地的利益,更不能实现其为地方政府筹集财政收入的功能。
因此,仅以调节贫富矿收入差距为目标的原资源税制,无法适应国有企业上市以及民营企业大量介入资源开采和生产的现实。
资源税改革的实质是提高资源税负
拟议中的资源税改革旨在提高对资源税的调控力度,提高资源的综合利用效率,加大保护资源的力度。改革的基本内容可以归结为两点：一是扩大资源税的征收范围；二是改变资源税计征方式,即以“从价计征”取代“从量计征”,以销售收入作为计税依据。扩大资源税的征收范围,并非要将所有的资源都作为资源税的课税对象,只是将资源税扩大到矿泉水等少数种类的资源上。因此,资源税改革,各界关注的焦点在于计征方式上。
从理论上讲,“从价计征”与“从量计征”是完全可以做到等价的。以原油为例进行说明：假定每吨原油价格为1000元,资源税采取“从价计征”的办法,税率为10％,那么,开采和生产每吨原油所要缴纳的资源税为100元。如果资源税的计征采取的是“从量征收”的办法,税额标准定为每吨100元。那么,开采和生产每吨原油所要缴纳的资源税同样是100元。由此看来,在资源产品价格稳定的前提下。只要税率和税额设计合理,两种计征方式很容易实现等价。
如果油价上涨,每吨原油价格从1000元上涨到4000元,仍采用上述10％的税率,那么采用“从价计征”的方式,每吨原油所要负担的资源税是400元。所要缴纳的税收远远超过“从量计征”的100元。也就是说,“从价计征”方式下,政府不用通过税率调整,就可以从资源价格上涨中受益。现实中,1994年国内原油价格为每吨300元。按当时每吨8元的最低税额标准计算,其税负为2.67％；而目前国内原油价格已涨到每吨5 000元,按现在的最高税额每吨30元计算,税负也仅为0.6％。若要达到1994年的税负水平,原油的资源税税额最低应提高到每吨130元。
如果油价下跌,每吨原油价格从原先的1000元跌到500元,仍采用10％的税率,那么采用“从价计征”方式。每吨原油所要负担的资源税为50元,大大低于“从量计征”的100元。也就是说。“从量计征”方式下,政府资源税收入不会下降,不用为资源产品价格下跌付出代价。
通过以上分析,我们容易看出,在资源价格的暴涨暴跌条件下,要实现政府与资源开发企业之间的利益均衡,必须相应地调整资源税制。而当资源价格持续上涨,采取从量定额征收的资源税税额不能持续调高的情况下,资源产品税负水平将会偏低。在当前资源产品价格持续上涨的现实中,通过“从价计征”,只要税率设计相对合理,就可以很方便做到资源税税收收入的稳定合理,从而避免从量计征下税额的频繁调整。
当前,资源税制存在的问题,从根本上说,不是“从量计征”和“从价计征”方式的问题,而是资源税税负水平过低所带来的调节级差收入功能弱化、不利于资源综合利用、不利于资源开采地补偿的问题。
资源税征收范围的扩大如果只涉及少数资源,资源税就显然还不是一种对资源补偿性质的税收,而只是一种具有调节资源级差收入、同时具备财政收入筹集功能的税收。资源税改革应与资源补偿费改革进行协调。当前,具有资源使用补偿功能的还有各种收费,包括矿区使用费、矿产资源补偿费、石油特别收益金、探矿权采矿权使用费等等。2008年全国矿产资源补偿费征收入库额为113.4亿元,比上年增长26.6％,从总额上看,数量创新高。但相对于资源开发企业的收入而言,这样的补偿费仍然偏低。资源属于国家所有,资源税改革之后,还应该进一步探讨资源利用的补偿机制问题。大幅度提高补偿费标准,才能真正起到矿产资源的补偿作用。也就是说,资源税改革,不能单兵突进,必须和资源补偿制度改革相配合,改革目标才能真正得到实现,并最大限度地释放出经济发展的潜力。
资源税改革的影响
可以预见的是,资源税改革之后,税负水平将会上升,这必然会给相关行业、企业带来影响,也会给居民生活和消费带来影响。影响程度取决于资源产品价格的形成机制,还取决于资源税负提高的程度。
资源税调高之后,资源产品价格能否相应地进行调整?如果资源税上调能够导致资源产品价格上调,那么资源税税负就会向中下游企业或消费者转移。
制约资源税转嫁的因素有国际和国内两大因素。国内因素主要是资源产品价格的市场化以及市场化的程度。如果资源产品价格已经市场化,那么这将取决于国内资源开发企业的市场定价能力。如果市场价格更多地取决于国际市场定价。那么资源税的转嫁就不一定会取得成功,因为资源的利用者可能采取进口替代的方式。如果尚未市场化,且资源产品价格受到政府的行政干预,资源税的转嫁也将很难。例如,目前的电煤价格,虽然煤炭已经市场化,但是由于电力价格尚未市场化,电煤价格的市场化程度不高,销售给发电企业的煤炭加价就不一定能够成功。资源企业能够顺利地将资源税负担转嫁的,仅仅限于那些已经市场化,且国内企业拥有市场定价能力的资源产品。
从总体上看,不管是从国际还是国内因素来看,资源税上调后,资源产品价格上涨是大势所趋。这势必增加相关行业和企业的生产成本。这是资源税制改革目标实现的必由之路。但也只有提高资源的使用成本,资源的利用率才会提高,可持续发展目标才有可能实现。
资源税上调更会给资源企业带来影响。如果资源企业具有垄断地位,而且具有国内市场定价能力,那么,这样的资源企业将很容易将税负转嫁出去,资源税对这类企业的调节目标将无法实现。因此,在资源税制改革中,应该放松管制,让更多的企业参与资源开发的竞争,让市场打破垄断,让市场促进资源企业更多地通过技术创新和管理创新,自我消化一部分资源税上调所带来的税收负担。
资源税上调将促进相关替代行业的发展,例如,取代火力发电的风电、太阳能发电等行业的发展。目前国内的风电、太阳能利用技术,都处于较低水平,它们在很大程度上是依靠财政补贴生存的。资源税上调有助于改善这些替代行业即新能源企业发展的外部竞争环境。
资源税改革对居民生活和消费的影响,需要相应的生活保障制度予以支持。不是所有的居民都应得到财政补贴,否则资源的综合利用效果将大打折扣。但是,对于低收入阶层,资源税改革可能对他们的基本生活带来较大的影响,仍有必要通过提高最低生活保障线予以帮助。
资源税改革还应注意的问题
资源税改革属于制度改革,是经济发展方式转变的内在要求。合理的资源税税负水平和资源价格是资源得到合理配置的前提。为了减少资源税改革所带来的负面影响,要特别注意资源税改革时机的把握问题,在带来中长期利好的同时,尽可能减少短期的不利影响。
从短期来看,资源税改革可能导致的物价水平上涨是最值得探讨的问题。资源税改革无论是在经济繁荣时期,还是在经济低迷时期。正常情况下,都会带来物价水平的上涨。从表面上看,经济低迷期物价上涨压力较小,较适合资源税改革。但事实上可能不是如此。在经济低迷期,各种市场主体消化资源税改革所带来的成本上升因素的能力较弱,资源企业与相关企业和行业的发展都可能受到严重影响,其结果很可能是影响经济的进一步回暖。
最为理想的资源税改革环境是物价水平较为平稳和经济较为稳定的时期。但在现代经济条件下。要等来这样的时期是非常困难的。现代经济常常是在通货膨胀与通货紧缩之间不断地进行交替。想来想去,资源税改革还是在经济相对比较景气的阶段推行较好。较好的宏观经济具备较强的改革不利因素之消化能力。当然,严重通货膨胀出现的背景同样不适合资源税改革,资源税改革需要谨防资源价格上涨与信贷投放量巨大所带来的通货膨胀的螺旋式攀升作用,资源税改革的时机必须错开较为严峻的物价上涨时期。
资源税改革还受到国际市场的影响。在经济全球化的背景下,资源商品价格的确定还受到国际市场的制约。如果国际市场价格低于国内市场,资源税改革所带来的生产成本就无法通过资源商品价格上涨而得以消化,那么资源开采和生产企业的生存就是一个大问题,因为就业是一个重要的民生问题。
资源税上调,一般说来,会带动下游产品价格的上涨。资源产品价格上涨,需要考虑企业和个人的可承受能力。但从一定意义上说,资源产品价格上涨是不合理的资源产品价格的市场回归过程,而在价格形势严峻的今天,要注意正常的资源产品价格上涨与通货膨胀的区别,防止因此贻误资源税改革良机。
资源税改革之后,拥有较多资源的地方财政收入将会提高,按照财力与事权相匹配的原则,要从构建激励性财政体制的目标出发,处理好地方政府与中央政府之间的财政关系。从长期来看,我国还需要改变资源税主要是地方税的做法,为未来资源税收人提高之后,增强中央财政的调控力预留必要的空间。
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