“招拍挂”制度的合理性分析
完整地讲,“招拍挂”制度应有两层含义：一是指出让的竞争交易方式；二是指土地的垄断供应模式。
“招拍挂”交易方式具有合理性就交易方式而言,“招拍挂”方式是一种信息透明、公正、公开、公平竞争的交易方式,该方式也是其他资源常用而有效的市场配置方式。“招拍挂”制度的实施充分发挥了市场机制对土地资源的基础性配置作用,将市场可能接受的最高价格揭示出来,从而最大化国有土地的交易价格,规范了国有土地使用权的出让行为,有助于建立公开、公平、公正的土地市场,杜绝国有土地资产流失。这是社会主义市场经济发展的必然要求和结果。我们对“招拍挂”出让方式不应存在任何的疑义。根据布坎南等人的公共选择理论,国家或政府也是“经济人”,也会出于自身利益的考虑,追求土地收益的最大化,并由此引导资源实现最优配置。
对于“招拍挂”过程出现的信息公开不及时、不充分,假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标,领导干部仍存在打招呼、批条子等行为,属于执行层面问题,不是交易方式本身存在的问题。与“招拍挂”出让方式相比较,协议出让,即由政府与土地受让方协商,信息不公开,所形成的土地价格是一种非市场竞争条件下的地价,会扭曲土地的真实价格,甚至为某些政府官员滋生腐败敞开大门,造成以政府收益和整个社会经济福利的损失为代价,从而影响资源最佳配置和社会公平。
“招拍挂”垄断供地模式存在制度瑕疵,但在我国仍有其合理性就土地的垄断供应模式而言,“招拍挂”制度本质是政府对土地一级市场的垄断供应。一方面,根据经济学原理,垄断将产生效率损失；另一方面,由于政府自身能力有限,城市土地供应数量、供应类型、供应分布完全有可能无法满足市场需要,导致土地市场严重低效。基于治理结构科学角度,政府作为出让方同时承担着运动员和裁判员的角色,易于产生强大的“寻租”行为,造成机制的不完善。正因此,土地“招拍挂”制度一直备受社会各界质疑。
然而,我国土地实行国有制,土地资源严重稀缺,城市建设尚需要大力开展,土地政策已成为国家宏观调控的另一种必要的辅助手段,因此,在现阶段继续实行“招拍挂”制度有其重要意义。如果回到多头供地的局面,将会造成国有土地资产大量流失,国家城市设施建设投资带来的土地溢出效益严重流失,土地使用者或开发商将无偿获取土地大量的增值收益,导致土地利益分配的严重不公。
“招拍挂”制度对地价影响
“招拍挂”交易方式在特定供求关系下影响地价。且具有双向性“招拍挂”方式对地价的影响是在特定的供求关系下形成的。“价高者得”的“招拍挂”交易方式是在搜索地价最高承受者。在供不应求的情况下,通常其成交价格将高于均衡地价,并以降低社会福利为代价。显然这种交易方式,并不改变市场供求关系,调整的只是利益分配格局,也不会带来地价的循环上涨。在供过于求的市场状况下,“招拍挂”价格也会低于底价,形成流标现象,不能完成交易。如2008年底,金融危机席卷全球,中国房地产行业也在一段时间内受到影响,此期间,土地“招拍挂”不仅价格不升,反而频频出现流拍。因此,“招拍挂”方式对市场价格的影响具有双向性,它既可能起正脉冲作用,也可能起负脉冲作用。
很多城市在招标实践中,采取的不是价高者得地,而是商务标和技术标综合得分最高者得地,这种方式就更不会造成土地价格上升了。
“招拍挂”垄断模式通过改变供应影响价格。亦具有双向性政府通过垄断土地的供给数量、供地类型、布局和时序,直接决定土地的供给。假定政府出于增大土地财政收入需求的目的,有意限制土地供应量,引起供应曲线上移,土地价格则会上升。另一方面,现阶段,我国几乎所有城市都在快速建设中,政府通常是采取不断持续推出土地吸引投资,加快建设,并从中获得批量土地的整体收益。由此,可能引起土地成交价格的下降。因此,“招拍挂”垄断供地模式对土地的价格影响同样具有双向性。土地“招拍挂”制度无论如何不足以成为地价上升的主要原因。
地价上涨阶段。“招拍挂”交易方式具有强化房地产价格上升预期的效果当然,需要说明的是,在房地产价格持续上升阶段,“招拍挂”所产生的土地最大化价格在推进房地产价格上升过程中也确实起到推波助澜的作用,强化了房地产价格上涨的预期,加速了房地产价格的上扬,但绝不是根本原因和推动力。只有市场供求关系改变是推动价格变化的核心要素。
土地财政不是通过“招拍挂”制度引致地价增长的不可否认,当前维持地方政府建设的资金很大一部分来源于土地出让收益,地方政府确实需要从土地经营中获取资金,但土地财政绝不是“招拍挂”制度设立的初衷和目标。地方政府为了维持建设资金持续供应和市场的稳定,向来都不希望地价快速上升,“地王”频现。很多城市亦通过“招拍挂”程序的调整采取了诸多措施抑制“地王”出现。因此,土地财政不是通过“招拍挂”制度引致“地王”出现的。实际上,政府在降低房地产价格方面一直不敢真有作为。因为,房地产价格下降将直接引起房地产税收减少、土地出让收益减少、固定资产投资受限、GDP增长目标难以实现、金融体系出现危机等等一些列经济问题。否则,最简单的降价方法就是学习韩国当年控制房价的决心,就房地产转让课以60％的高额收入税就足以遏制房地产炒作。地方政府“以地生财”的冲动只是造成政府不敢真正降低房地产价格的原因之一,也是因此导致房地产需求没被真正抑制而造成地价上升的原因。
“地王”频现责不在“招拍挂”制度
房地产需求的持续增加是造成地价上涨的根本原因如果分析价格影响的另一种因素土地需求,则明显可见,此轮土地价格的不断攀升,“地王”的不断涌现,更多地是房地产需求持续增加导致房地产价格不断上扬造成的。1815年英国政府曾颁布一条新法令——谷物法令,限制和禁止国外谷物进口,从而直接增加了对国内谷物的需求,致使土地价格上升。因此,根据土地经济学原理。是产品价格决定土地价格,而不是土地价格决定产品价格；是房地产价格决定土地价格,而不是土地价格决定房地产价格。有人说“旧金山地区贪婪的土地所有者不断抬高当地的土地价格,从而使该地的房屋价格越来越高”。实际上,土地价格的上涨是人们对房屋需求提高造成的。房屋需求提高,房屋的价格就上涨,引导开发商去购买更多土地,结果土地需求提高,进而土地价格提高。如果,房屋价格低。土地价格高就失去了基础。又有人说：“波士顿的土地价格太贵,几乎没有人住得起。”实际上,正因为很多人住得起,才使波士顿的土地价格这么贵。土地价格贵是房地产价格贵的结果,而不是原因。
引起此轮房地产需求增加的主要原因有：一是城市动拆迁、新增人口和农村人口城市化的刚性住宅需求；二是城市住房条件改善的住宅弹性需求；三是经济发展导致的商办及工业用地等需求；四是由于货币流动性充裕、通货膨-胀预期和人民币增值预期导致的大量投资需求。这些因素的综合作用导致房地产需求预期不断膨胀,房地产价格不断上升,这恰恰是地价持续升高的根本原因。
各种因素导致的土地直接需求提升是造成本轮“地王”频现的主要原因货币流动性充裕、通货膨胀预期不仅导致房地产需求提升,同时也导致土地直接需求提升。房地产企业战略发展需要、企业资本运作需要、企业土地储备策略都是引发本轮“地王”频现的关键推动因素。相比之下,“招拍挂”制度对“地王”产生的影响也仅限于途径了。
实施“招拍挂”后,土地市场和房地产市场逐渐引入了更加激烈的市场竞争机制,提高了市场化程度。自由竞争必然引起资源集中,产生大型规模房地产企业。这些企业拥有更强的资本运作、资源整合能力。另一方面,由于近十多年来房地产市场的不断繁荣,资本获利丰厚,房地产业占GDP比重日趋增大,房地产业已捆绑于国民经济,导致许多央企和国企凭借其雄厚的资本实力和政府资源,进军房地产,并在此轮土地竞价中独占鳌头,不断推升地价。据报道,“地王”获得者中央企和国企占据了半壁江山,其余主要是规模和品牌企业。这些企业可凭借它们的特殊地位从银行等金融机构获得贷款支持,出于企业发展战略导向、资本运作和土地储备的需要。几乎可以毫不顾忌取地成本,只志在取得土地。只要能拿到土地,就可能垄断土地二级供应市场,垄断房地产供应市场,从而可以从房地产开发市场获得超额利润进行弥补。消化高地价的最好也是唯一途径就是提高房价,转嫁到消费者身上,甚至为了利益最大化可能囤积土地,这一行为也在一定程度上加剧了土地价格的上涨。
在今年的全国“两会”上,有专家建议改革招标制度,土地出让不应是“价高者拿地”,而应是“价低者拿地”。所谓“价低者得”应该是企业参与招标时不是报标土地价,而是报标房价或租房价,而出价最低者将最终中标。他认为,若能以此改革土地招标制度,则整个中国的高房价问题也将迎刃而解。基于上述分析,显然,这样的观点值得商榷。
总而言之,“招拍挂”制度不是地价上涨的根本原因。“招拍挂”方式只是实现土地市场公开、公平、公正的一种有效手段,有利于规范我国的城市土地交易市场行为,有利于显化土地的真实价格,有利于增加土地市场透明度,杜绝暗箱操作、权钱交易,从源头上防治腐败,从而也可防止国有资产的流失。它对地价的影响不是单向增加的。“招拍挂”垄断供地模式也不是影响造成地价上升的主要原因。如何从宏观经济政策和房地产政策角度抑制市场对房地产的投资需求和价格预期是降低土地竞标价格的根本。
“招拍挂”垄断供地模式仍有完善的空间,我们需要探索如何将政府对市场的调控作用与市场对土地资源的配置作用有效结合,探索如何完善“招拍挂”制度,如何有效创新“招拍挂”交易的评标方式,如何创新出让方式等等。要避免“招拍挂”制度实施过程中的扭曲,以及相关配套政策存在缺陷等综合因素产生不尽如人意的叠加效应,加速土地“市场失灵”。各级政府尤其是地方政府应该从公共利益出发,按照市场客观规律调整土地供应量,加大对城市土地市场与房地产市场清理整顿的力度,加强行政执法监督,规范土地市场交易秩序,在实践中不断完善土地“招拍挂”制度。
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