【关键词】社会救助：分类施保；救功标准
中图分类号：I840
文献标识码：A
文章编号：1009—828310-0278-02
1现阶段我国低保制度的状况
所谓“分类施保”。是指按照低保对象身体状况、劳动能力及低保家庭成员构成的情况,实行多层次保障标准和多种类保障措施,对低保家庭有特殊困难的人员给予特别照顾。
低保制度是在我国90年代中期开始试点。这个制度发展比较快。在2007年已经实现了全覆盖,当然是最低标准的全覆盖,覆盖3000多万人口,但和城市相比,问题还比较多。一是这个制度建立标准比较低,不是一个科学的标准。人为干预因素比较大。二是这个覆盖还是比较低的,它覆盖了3000万人,是按目前低标准而覆盖3000万人,实际上中国这3000万农村人口是绝对贫困,除此之外还有5000、6000万人处于低保边缘。由于这些人口因为我们订立标准比较低,所以这些人还没有覆盖进来。三是这个制度还不能满足不同人群基本生活的需求,农村贫困人群里有重度残疾、不能自理的残疾人,有高龄老年人,有70岁、80岁以上的老年人,生活比较困难。述有贫困儿童,这些人口都属于农村人口的特殊困难群体。我们现行的平均式低保很准满足他们的生活需求。
目前。大多数的低保制度对保障对象都是实行单一的保障标准,没有按照低保对象类别如家庭规模、身体状况、劳动能力等进行细分,单纯按家庭收人平均来核算,表面上看似乎很公平,实际上对不同类型的低保对象来说并不公平。也不利于促进低保对象就业。主要表现在没有把有劳动能力的低保对象区别开来。由于在日常生活开支方面,老年人、小孩、病人和残疾人的日常支出远高于有劳动能力的低保对象,只定一个标准,一方面对劳动就业产生消极作用,另一方面也使老弱病残的低保对象得不到更为有效的救助。
2农村施保对象的类别化
对低保对象的不同救助需求,建议细化低保标准,实行分类施救制度。根据国务院《城市居民最低生活保障条例))的规定,是否可以享受城市低保可享受多少低保金都是由家庭人均收人“这一主要因素决定的。而影响收入多少的重要因素有劳动能力、社会环境、劳动者主观愿望等。其中,劳动能力是决定因素。因此,分类施保应以“有无劳动能力”为标准划分为有劳动能力的和无劳动能力的两大类人员。
有劳动能力、主观上愿意通过劳动获取收入但当时所处社会环境使其无法获取收人或收入减少的人员。这类人如因各种原因而未能实现就业,规定可以享受低保待遇,但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。
有劳动能力、所处社会环境良好,但其主观上不愿或不想通过劳动获取收入的人员。部分贫困户长期以来劳动力人手足。但长期安于现状,思想保守,等靠要思想严重,依靠政府以及社会各方面的各种救济和补贴来给持生活。属“好出门不如赖在家”一类。
有劳动能力、但子女较多,这部分家庭大多都有4个以上的孩子。家庭劳动力最多是1到2个,家庭经济情况是人不敷出,生活始终处于贫困状态；部分贫困户正常年景也有较高的收入,收人来源较多,但因家庭成员患重病或孩子上大学等各种原因造成家庭负债过重。从表面上看来,他们已脱贫,但实际上他们还在温饱线上挣扎,属隐性贫困户。
无劳动能力的可再分为三类：1、未成年人和无收入的在校学生；2、因意外事件无法通过劳动获取收入的人员；3、60岁以上的老年人。
3政策体系设计——分类施保的结构化救助模型
不同类型的地区资源不同、面临的风险不同,因此选择的社会救助模式也不同。一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村经济社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型：
A类地区,大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区自然条件差,自然灾害频繁,社区人均公共资源程度较低,但由于传统的社区人际关系未被完全破坏,社区的凝聚力相对较强,农民有迫切愿望组织起来改善生活。所以,应该通过投资社区公共资产的方式整体提大区居民的生活水平。同时使贫困群体受惠。是实施社区救助的一条可探索之路。
B类地区,由于农业地位下降,朝向工商业发展多元产业,这个地区的农民尤其是青壮年农民,就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此,这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会,政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化,同时,也要注意建设社区公共资产,发挥社区自行组织的救助作用。
c类地区,由于失地,劳动人口的生活来源与城市趋同,风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同,即实行最低生活保障制度。要特别注意的是,做好失地补偿工作,将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。
这些类型分别具有不同的特征,拥有不同的村社资源。居民面对不同的生活风险。可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型,实施不同的优先事项。不同类型的地区资源不同、面临的风险不同,因此选择的社会救助模式也不同。此外,需要加强对农村基层社区贫困人口和低收人人口的基础性数据的统计工作,包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。
4农村社会救助政策分类施保的困难
第一、在农村。划定救助对象的难度很大,这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性,实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量,保障的水平很难确定。社会救助的方面越广、范围越大,搭便车的机遇越多,划定救济对象的难度往往也越大。
第二、地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后,随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工。原有的集体保障功能削弱,家庭保障功能弱化,对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍,农村人力资源闲置,村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野。致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持,无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。
第三、监管制度还是存在着问题,我国农村虽然在转型,但还处于相对落后阶段。乡镇的社保员基本没有什么监管,它有一个农民评议,这种评议在农村还是一种形式,起到的实质作用不大。
5完善农村社会救助分类施保
第一,科学设定贫困线,来评定不同农村地区的救助标准,不同地区的标准也应该不一样。分类施保就是针对不同的困难程度,给予不同的救助标准,困难程度高一点,救助标准高一些,困难程度低一些,救助标准就低一些。在这个问题上,不能整齐划一。
第二,要建立整合的社会救助制度。由于贫困人口不仅仅是生活贫困。医疗、住房、教育方面也存在着问题,只有建立整合的救助制度,才能帮助这些人脱贫。解决他们所遇到的生存方面的困难。
第三。要加强监管制度建设。最好是发动群众来建立机构进行监督,这样涉及面比较宽,如果大家认为这个人有问题,就会举报。而更好的办法是涵盖各方面代表,形成比较独立的监管委员会,里面既有政府官员,也有各方面群众代表,甚至包括媒体代表,把各方面人集中起来,来对低保对象进行评议,定期进行检测、调查。可以在一定程度上防止“人情保”、“骗保”的情况发生。
6结语
分类救助超越以往救助缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。这与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同。分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异。通过制定合理、科学的救助标准体系。对不同需求人群实施有差别的救助,这将是农村低保制度实施模型的新发展。
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