委托代理：集中支付；国库
中图分类号：C913.3
文献标识码：A
文章编号：1009-828310一0027-01
国库集中支付制度改革,是我国建立公共财政体系的重要内容,是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序,由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户,所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位提出申请,经国库支付机构审核后,将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制,是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策,是从源头上治理腐败的重大措施,也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。
1目前我国财政集中支付存在的问题
集中支付制度试点改革已历时多年。总的来看,试点进展顺利,运行平稳,国库单一账户体系初步建立。资金收付方式日益规范,收付效率明显提高,财政监督明显加强。但离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距,主要体现在以下几方面：
一是由于改革触动了某些利益集团的既得利益,再加上对改革的认识不足,使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下,备部门和单位使用资金时。不受预算硬约束,自主性强,资金存人银行既可生息,又可作为争取项目贷款的条件。改革届,这些好处将不复存在,因此,地方和部门自然会有抵触和阻挠。
二是预算单位和代理银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问题：一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；二是违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；三是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；四是使用预算内资金违规发放政策补贴；五是违规提取现金,并以虚假发票大量提取财政资金；六是代理银行违规划转财政预算内资金。这些问题的发生,反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。
三是相关的配套改革尚未跟上,成为进一步推进国库集中支付制度的改革的瓶颈。建立国库集中支付制度后,政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款数成为财政支出数。这样,国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分,对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。目前,我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统,财、税、库、行之间尚未实现横向联网,部门预算的无纸化操作难以实现,这将严重影响工作效率和信息传递速率的提高。同时,我国相当一部分人民银行地市级中心支行的账户管理手段落后,结算秩序不符合要求。给国库集中支付制度效果的发挥带来了消极影响。
2健全财政集中支付应采取的措施
针对国库集中支付制度改革在实际运行中所存在的以上问题,笔者认为可以通过采取以下措施来解决相应的问题,并进一步推进国库集中支付制度的改革。
第一,针对国库集中支付制度中出现的委托代理关系问题,可以借鉴新制度经济学的解决方式,围绕着构建国库集中支付监督制约机制展开。首先应健全代理银行的筛选机制。充分利用现有商业银行的网络系统,选择具有资信的商业银行作为财政日常支付业务的代理银行。具体确定代理银行,原则上要按照市场经济原则,引入竞争机制,通过招投标进行。
其次应建立完备的国库集中支付监督机制,紧紧围绕财政国库管理制度改革,建立以财政资金收付实时监测为中心,以现代信息网络技术为支撑,以国库集中收付系统和动态监测系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础。综合运用多种监管方式、强化财政事前事中监管的现代财政资金收付监督管理模式。
再次应建立有效的激励机制。在财政部门与预算单位、代理银行之间实行绩效合同制度。把预算单位、代理银行的薪酬和考评与贯彻国库集中支付政策的好坏紧密联系起来。提高预算单位、代理银行违规行为的成本。代理人之所以要做出违背委托人意志的行为,很大程度上在于它们能够获取额外的好处,而不被委托人发觉；或即使发现,损失也很小。因此,要提高代理人产生机会主义行为的成本,通过利益激励约束代理人的行为,以最大程度地符合委托人的利益取向。
第二,必须深化配套改革,完善各项规章制度。推进国库集中支付制度改革,必须进行配套改革,这些配套改革主要有以下几个方面：
一是抓紧制定和完善改革的配套制度办法,以适应国库集中收付制度改革的需要。如及时修订《国家金库条例》及其实施细则；抓紧做好《财政资金支付管理办法》及相关资金清算等办法上升为法律或部门规章等工作,完善国库集中支付改革的法制建设,增强改革的权威性、合法性与不可逆转性；研究修订《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》等制度。
二是全面推进财政其他支出管理制度改革。充分发挥国库集中支付改革的作用。推进财政国库集中收付制度的改革,离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础,只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目,国库部门才能将改革推进到基层预算单位,将资金支付到项目并监督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的重要前提,政府采购规模越大,财政直接支付的额度越高,国库集中支付的效果就越明显。因此,国库管理制度改革必须与部门预算和政府采购改革相互促进,才能共同构筑公共财政的基本框架,充分发挥改革的效能。
三是进一步优化业务流程,提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序,特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批。或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限,尽量在规定的时间内完成审批,保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序,节省清算时间,延长单位使用资金的时间,方便单位用款。
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