国务院总理温家宝3月5日在《政府工作报告》中表示,“继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。2010年宏观经济政策基调落定。
此前,温家宝在与网友交流时表示,“如果说过去的一年是进入新世纪以来经济最为困难的一年,那么今年将是中国经济最为复杂的一年。”
对于“最复杂”这个字眼,《政府工作报告》中陈述得更为清晰:今年发展环境虽然可能好于去年,但各种积极变化和不利影响此长彼消,短期问题和长期矛盾相互交织,国内和国际因素相互影响,经济社会发展中“两难”问题增多。
因此,“调结构”被不少专家认为既是当前第一要务,也是问题之本,而财政政策作为调结构的主要政策工具,其表现更受到普遍关注。
“积极财政”力度维持
积极财政政策的本质,是通过减少税费或增加财政支出来扩大总需求。
单从数字上看,2010年财政赤字比2009年的9500亿元赤字增加了1000亿元。按照预算报告的安排,2010年全国财政赤字10500亿元,其中财政收入73930亿元,增长8%,财政支出84530亿元,增长11.4%。
就中央和地方分配来看,中央财政赤字拟安排8500亿元,比2009年增加1000亿元;财政部代发地方债2000亿元,与2009年相同,并纳入地方财政预算。
10500亿元的财政赤字预计占GDP的2.8%,也与2009年基本持平。财政部的考虑是,由于中国经济回升基础并不稳固,需要保持财政政策的连续性、稳定性,在财政收入增长较低、支出压力很大的情况下,2010年财政赤字仍需保持适度规模。同时,为促进财政可持续发展,防范财政风险,为以后逐步缩减赤字留有余地,要将赤字率控制在3%以内。
“正由于今年经济中不确定因素很多,刺激政策目前还不能退出。赤字力度的保持便是明确信号。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《财经国家周刊》记者采访时说。
除此之外,“4万亿投资项目的后续资金问题,也需要继续实施积极财政政策。”中央财经大学税务学院副院长刘桓在接受采访时指出。
刘桓认为,随着形势的变化,“积极财政”的力度可以逐渐减弱,实现软着陆,将调结构放在首位,改变过去不讲究长远经济效益的方式。
支出结构“变身”
仔细对比2010年和2009年积极财政政策的具体内容,不难发现,“提高城乡居民收入,扩大居民消费需求”被视为2010年的首位要务,而2009年的第一项内容则是“加大投资力度,优化投资结构”。
有专家认为,2010年财政支出向社会性支出进一步倾斜,加大了民生方面的财政投入力度。
财政部对此的表述是:2010年财政工作将更注重推进结构调整,更注重扩大内需特别是消费需求,更注重保障和改善民生,更注重深化财税改革。
“应该退出的财政刺激是投资方面,加大的是社会性支出方面。”刘尚希说,投资资金的安排只能放在在建项目的续建和收尾,而新开工项目应严格控制。
为扩大消费需求,政策举措包括:促进调整国民收入分配格局,增加财政补助规模,完善引导消费的财税政策;并进一步增加农民补贴,提高城乡居民低保标准,支持落实最低工资制度等。
在财政支出安排领域上,资金仍重点支持保障性住房、农村基础设施、教育和医疗卫生等社会事业、节能环保和生态建设,以及自主创新、结构调整等领域和欠发达地区。
从投资领域分配上,第一、第二位分别是铁路、公路、机场和港口等基建的2597亿元,和农业基础设施及农村民生工程的2536亿元。
在2010年全国支出预算安排的分细项中,教育支出增长14.3%,科学技术支出增长12.2%,社会保障和就业支出增长10.4%,医疗卫生支出增长13.8%,环境保护支出增长16.1%,住房保障支出增长6.6%。
单看数字,同2009年增速相比,不少领域2010年增速都有明显放缓。对此,刘尚希向《财经国家周刊》解释说,2009年情况特殊,我们不能要求财政对民生方面的支出保持那种高增长,要考虑财政承受能力,“要看到加大民生投入的力度和方向没有改变,支出的倾斜性没有改变。”
再看中央财政支出结构的盘子,教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护和住房保障支出在总盘子中的占比均有提升。与2009年相比,教育、医疗卫生占比均提高0.1个百分点,社会保障和就业占比提高0.2个百分点,环境保护占比提高0.4个百分点,而住房保障支出占比则大幅提高了0.8个百分点。
资源税改提上议程
从2010年《政府工作报告》和预算报告来看,资源税改革的信号比较明确。
资源税制度改革包含怎样的具体内涵?财政部的解释是:对部分资源改为从价定率计征;提高部分资源税负水平;扩大征税范围;统一油气资源税费制度。
“资源税改革方案已经成熟,但具体时机选择要考虑通货膨胀压力。”中国社科院财贸所税收研究室副主任张斌向《财经国家周刊》表示,之所以定2010年通胀预期3%左右的目标,也是为资源环境税费和资源性产品价格改革留有一定空间。
中国社科院财政与贸易研究所研究员杨志勇说,资源税改革2010年上半年不适宜进行,“至少要看第一季度的经济情况来决定。”
资源税制改革正式提上日程,可以说是调结构的良好契机。
财政部财科所所长贾康建议,应以能源税收为重点改进相关税收和财税政策。具体而言,能源开发环节的资源税负应向上调整,可考虑提高化石能源矿产资源税的从量定额征税、同时加大从价定率征收力度;能源消费环节的消费税,应重点考虑把煤炭等其他化石能源使用者的税负向上调整。
另外,对于可再生、清洁能源的开发、生产和使用,应制定一套税收减免优惠和补助支持的鼓励政策。
财科所税收政策研究室孙钢告诉《财经国家周刊》,资源税改革不仅有利于资源能源的有效利用,还可以增加地方收入,尤其是资源比较丰富的西部地区,因此对于区域的协调发展也是有益。
不过,刘尚希提醒,税制改革应通盘考虑,比如资源税和环境税改革都要结合起来考虑,光改一个不利于整体局面。
张斌认为,为了贯彻资源价格改革,上调力度会加大,而推出资源税的难题是会增加企业负担。
“改革还是要逐步进行,因为现在普遍存在产能过剩情况,企业调价调不上去,资源税得自身承担。”杨志勇说。
对这个问题,贾康的看法是,化石能源开发环节税收负担的向上调整,需要考虑开发企业增负的其他举措,如建立权利金制度、矿业权制度、生态补偿与修复基金制度、安全生产保证金制度等,做出合理的通盘协调设计。对低收入群体的影响,则可适当直接补贴。
重点区域倾斜
除了扩大居民消费需求这一变化,2010年《政府工作报告》和预算报告的另一亮点是大力支持区域协调发展。
具体举措包括,增加中央对地方转移支付,加大对革命老区、少数民族地区、边疆和贫困地区的支持,研究制定进一步支持西部大开发的财税政策。
预算报告显示,2010年中央对地方转移支付额25606.64亿元,将增长8.1%,其中一般性转移支付增长8.6%,占转移支付总量的48%;专项转移支付增长7.7%,占转移支付总量的52%。“主要因为继续实施积极的财政政策,扩大内需的大部分支出,通过专项转移支付补助给地方。”财政部解释说。
从财政管理体制上看,“建立健全财力与事权相匹配的财政体制”是2010年财政工作的另一项重点,其中明确指出要完善转移支付制度,优化转移支付结构,加大一般性转移支付,进一步规范专项转移支付,完善转移支付的分配方法。
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