体系错位
先从客观的管理体制上来看,一位财政厅长告诉记者,我们国家每年的预算执行是从1月1号到12月31号,但是行政决策体制是在3月份的全国人民代表大会召开之后。因为要等到全国人大召开后,才能确定明年政府的工作重心和工作重点。所以每年的1月份到3月份的时候我们的预算是没办法支出的,因为许多大的预算和项目全国人民代表大会还没有通过,不能形成支出。他说：“我们财政只能把一些基本的支出,如工资和基本的运转资金,安排在1月份支出去,3月份全国人民代表大会开了以后,我们把预算通知发给各预算单位,于是每年各单位接到预算安排通知的时候已经是4月份了。然后在有多少钱办多少事的原则下,单位开始组织项目的申报,项目评审,最后项目在下达时已经是八九月份了,等到预算真正开始用的时候差不多是10月份以后了。我们的预算支出,实际上是预算编制体系和我们行政管理决策体系中的体系错位。”
根据这种体系错位,客观上形成了年底的支出高峰。当然这种体系错位也会连带出年底的一些正常性支出。“这些正常的支出也要提一下”,这位厅长接着说,“虽然我们的预算是按年度编制的,一年一年卡得很死,但整个经济活动是一个连续的过程,不可能到年底就收尾了,明年再从头来。所以许多项目下半年才开始实施,那么这笔支出一定是跨年度的。还有是每年很多的年度考核和年度评审的资金,这需要到年底才下发出去,这是很正常的现象,比如第13个月的工资,困难群体的补助,对人员的考核。”
客观错位
除此之外,还有地域方面的原因和转移支付的原因。进而,也就形成了地域环境的错位与转移支付的错位。先来谈谈地域环境的错位,一位南部某省负责预算的处长告诉记者,各个地方的情况是不一样的。众所周知,每逢入夏,南方就多雨季,他们省从10月份到来年的5月份前,是旱季,雨水少,是搞基础建设的好季节,这是大量施工高峰期的季节,它的支出肯定是跨年度的。于是,形成大量的支出是在10月份到次年的5月份之间,这是支出高峰。等到7月份以后,雨季来临,就无法施工了。所以不同的地方就有不同的季节性。这是一个环境因素的错位。
另外在在转移支付的错位中,也有这样的因素在里面。因为西部地方对中央的支出依赖性比较强,大量的专项资金都需要用中央的转移支付,虽然现在从管理体制上总在强调要减少专项转移支付,加大一般性转移支付。因为加大一般性转移支付,地方就可以统筹自己的财力。把资金用到自己最需要用的地方。但这位处长也表示,实际这两年,一般性转移支付增加的速度跟不上专项转移支付增加的速度。也就是说,财政部把专项资金划拨给各个部委,各大部委掌握着大量的专项资金,然后再由各个部委一级一级往下走,整个过程是非常慢的。从人大审批到各部委项目评审再到批准,等这些工作都做完,已经是9月份了,再等到这些资金拨下来后就是11月份了。地域环境的错位和转移支付的错位,构成了客观条件的错位。客观条件如此,财政也很无奈。
规则错位
中国人做事讲究游戏规则,上述处长说,那些部门都把财政的体制吃透了,很会利用规则,部门某个项目明明是500万能完成,就给你报1000万,因为知道预算到了财政部门就会砍掉一半。部门就等着看财政最后拿多少钱,你财政给我多少钱,我就办多少事。对部门来讲,就是要拿到资金后才考虑这个项目。而不是在编制预算的时候,就去考虑到底要做哪些方面事情,需要哪些环节和措施,这些环节和措施到底需要多少钱。如此的游戏规则,就造成了资金申报与项目安排的前后错位。
这种错位的前身就是预算编制不细,从年初的预算编制开始就没有一个有效的规划控制系统,里面是不实在的花架子。在国外,类似的预算申报是需要很长的过程,要有半年多的时间来讨论,具体到这个项目的每一个环节,执行中的每一个可能性,有没有效益,不断的论证,不断的逼迫部门把项目做更好的完善。一旦项目批付,那每个预算局就根本不再管理预算的执行,因为有《预算法》的制约。这位处长说：“想想我们的单位部门,又有多少是拿到钱以后才去想规划,做方案的？我们的预算执行起来能不慢吗？”
背道而驰
从体系错位到客观条件的错位再到规则的前后错位,一个又一个的错位就造成了年底的“烧钱现象”,当然这里包括真象和假象。财政只是想从制度上去约束部门,只是想督促预算的进度,但想法和现实背道而驰。上述处长说：“我们仅仅强调支出进度,但预算执行在客观因素上有制约,我们花钱不能不负责任。现在并且以后都要在确保资金安全的前提下,去强调支出进度。首先是要做到确保资金的安全和有效,明明知道这个项目在这个时候拨下去不能用,还要强调支出进度,把钱拨付给部门,这是不负责任的,也是不合理的。”
从上述的几大错位来看,事情的核心无非就是一个,财政是按预算进度去监督部门的执行情况,而部门在这种执行的压力下,必须赶紧花钱,否则明年自己的预算将受到影响。其实财政本意是好的,想让部门加快支出,但强调快而不强调好,就会要形成怪圈,产生了制度上的倒逼。
这种“倒逼”机制,加快了国库集中支付制度的改革。一位财政厅长告诉记者,现在财政实行国库集中支付管理,钱在国库里面,部门需要时给他支出,不需要的时候钱仍在国库里面。并且在会计核算里面形成一个额度金,这个额度金的处理涉及到各个国库会计账目上的处理。部门要是处理好这个额度金就是单位资金花得好,确保了支出效益；处理不好,就和我们的目标背道而驰。
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