关键词：竞争政策；目标；行政垄断
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1000－176X06－0032－07
一、引言
竞争政策,或者说反垄断政策,是保护市场竞争,维护市场竞争秩序,充分发挥市场资源配置基础性作用的重要制度。竞争政策可以被定义为一整套确保市场竞争不因受限制而减少经济福利的政策的法律。现代经济学已经证明,竞争能够为消费者提供价格更低、质量更好的产品,能够实现资源的优化配置,达到帕累托改进的效率结果,而激励理论的研究则进一步证明,在信息不对称情况下,竞争能够降低信息不对称带来的激励不足问题,通过增强激励提高企业的效率。因此,维护竞争是实现经济效率和促进经济发展的最基本机制,竞争政策的直接目标就是保护竞争自由,维护市场经济机制的有效运转。
作为市场经济条件下基本的游戏规则,中国于2008年8月1日开始正式执行反复酝酿15年始出台的《反垄断法》,但经济体制转轨的特定制度背景、竞争文化的历史以及全球化的冲击结合着尚不成熟的市场经济机制使中国竞争政策在设计及执行方面均存在着较大的研究及完善的空间。从历史上看,中国以往颁布的维护市场竞争秩序的法律法规在立法目标上存在着相互冲突的情形,而立法目标的确立直接影响具体条文的解释及执行,当前就《反垄断法》设计的目标无论在学术界还是在具体实践中仍存在着较大的争论。另外,中国一直采用产业政策来实现对经济的引导调节作用,在产业政策指引下,市场竞争主体往往会在政府安排或协调下实现兼并、重组或就市场范围进行划分,而这些活动可能的反竞争效应为《反垄断法》所不容。这导致中国竞争政策设计所面临着的一个重要的问题,也即产业政策与竞争政策的协调,从其他国家市场经济体制的发展过程来看,在某一具体时期内并不必然存在竞争政策无法相容于产业政策的情形,但产业政策目前的强势地位使其构成竞争政策在设计及执行时必须考虑的一个重要因素。特别是在国际金融危机背景下,中国政府大规模增加政府投资,大范围实施调整振兴产业规划,这为竞争政策及实施指南设计提出了现实的挑战。由以上考虑,本文立足于一国竞争政策的设计及执行的最终目的是为了增进本国国民福利水平这一出发点对特定国情下的中国竞争政策设计进行分析。
二、竞争政策的兴起及变迁
根据52亿美元,按2008年人民币对美元汇率计算,丰田汽车的营业收入超过中国汽车工业排名前30位企业主营业务收入总和。计量经济分析也发现,中国的汽车行业不存在规模经济效率,汽车行业应进行兼并重组以保证汽车产业的发展。在这种情形下,竞争政策的设计及执行如果按照成熟市场经济国家的标准来进行的话,势必会禁止这样的经营者集中,因此,竞争政策的设计应有利于企业做大做强和规模经济的发展。
第三,经济学的主流观点认为技术进步是一国经济增长的重要源泉,而这一点对中国的经济持续增长有着特别重要的意义。技术进步的主体是市场中的企业,在这一方面,竞争政策的设计应顾及两个方向的问题。首先是企业规模与技术进步之间的关系,这里有两种相反的观点：一种观点认为垄断企业创新动机较弱,因为垄断企业不需要依靠创新来保证自己的垄断利润水平；而另一种观点则认为现代技术进步所需要的巨额资金只有较大规模企业能够提供,而且创新是一种高风险项目,小企业没有能力承担创新失败带来的风险。我们认为可竞争理论可以部分地解决这一问题,如果某产业进入壁垒较低,那么在位垄断企业在竞争的压力下可能会保持较高的创新激励。其次是竞争政策需要考虑企业间关于研发的横向协议,反垄断执法面临的一个重大挑战是如何适应不断加快的技术创新和知识产权作用扩大带来的影响,反垄断机构需要在动态效率和静态效率之间进行权衡,协调反垄断法与知识产权法之间的关系,以及有效地调整滥用知识产权的行为。
第四,作为一个转轨经济国家,中国的竞争政策构建中所要面对成熟市场经济国家所不存在的行政垄断问题,而且这可能是中国竞争政策设计时最为困难的一点。在学术界,经济学家们利用行政垄断的概念来描述行政部门运用公共权力对市场竞争进行限制和排斥的行为,以区别于由创新及由竞争实力所形成的市场垄断以及由于成本特征所定义的自然垄断。市场化改革以来,中国的经济结构出现了一种新的二元经济现象,一方面是形成了一些强势的大型的垄断的部门、行业和企业,另一方面是广大中小民营企业、分散经营的行业、企业、个体业主、农民等经济体。虽然反垄断法很难从根本上解决行政垄断问题,但在构建中国的竞争政策过程中,为保持法律法规的一致性,应根据《反垄断法》的基本思想做出相应的执法指南。
第五,竞争政策的设计应考虑短期及长期内达到的目标,或者说应对短期及长期能够起到的作用进行评估及权衡。目前中国经济受美国金融危机的影响出现了短期内增长的困难,特别是进出口及国内消费下降。为了确保经济增长的目标,国家出台了一系列振兴经济的产业政策,我们估计在未来一段时期,在产业振兴计划的刺激下会出现较大规模的兼并重组,而且从世界其他国家的经济发展过程来看,在经济危机之后也会出现大量的企业间的重组。在这样的背景下,竞争政策的构建可能会让步于产业政策,如果制定过于严格的竞争政策标准,那么要么反垄断执法机构在短期内会无法发挥实质性作用——类似日本的反垄断机构在战后至1975年之间的情形,要么竞争政策的标准会在短期内进行不断的调整。
四、中国竞争政策设计中需要解决的几个重要问题
竞争政策设计时所需要考虑的特殊性决定了设计的基准,而且任何一个国家竞争政策的设计都是为满足自身的发展需要。由对各国竞争政策变迁的回顾发现,历史上日本与德国竞争政策的出台是其他国家强加的结果,但战后全球政治环境的现实以及根植于这两个国家传统的竞争文化使竞争政策在短期内并未发挥传统经济学意义上的功能。同样,1990一1996年间的22个转轨经济国家竞争政策的出台大多也是华盛顿共识的产物,是激进式改革模式下市场经济体制设计的结果。作为采取了渐进式改革的发展中国家,中国竞争政策的设计应显著地区别于发达国家以及激进式转轨改革国家所采取的基准,同时其他国家,尤其是转轨经济国家竞争政策设计的教训及经验也应充分地吸收。根据中国的现实国情并结合发展中国家在构建竞争政策中的经验,我们认为中国在设计自己的竞争政策时应注意以下几个问题：
1、竞争政策的目标
《反垄断法》总则第一条规定,为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济发展,制定本法。这一条既明确了竞争政策保护市场竞争机制的宗旨,同时也将其他社会目标囊括了进来。对于竞争政策的目标,经济学的主流观点认为其根本目标是经济效率,反垄断执法应基于社会福利最大化。反垄断的所有任务可以总结为在不伤害生产效率的同时提高配置效率,从而达到既不产生格外收益又不使消费者剩余产生净损失的状态。从发展中国家的实践来看,竞争政策的目标则呈现了多元化。发展中国家竞争政策在注重市场资源配置效率的同时,也注重长期经济绩效。亚洲发展银行在一份研究报告中指出,发展中国家竞争政策的目标不仅包括促进消费者选择的自由、促进企业贸易与市场进入的自由,还包括实现短期静态效率、长期动态效率及经济发展之间的平衡。报告选择了中国、印度、越南、韩国、泰国、马来西亚共6个亚洲国家作为研究样本,指出除马来西亚以外,其他已经制定了相关法律、明确了竞争法目标的5个国家,其竞争政策的目标都具有这样的特点。此外,发展中国家的竞争政策包含了广泛的社会目标。南非的竞争法比较典型地体现了对社会目标的关注,Gal发现几乎所有制定了竞争法的发展中国家,都把公共利益的目标纳入了竞争法当中。我们认为中国的竞争政策设计在明确将社会总福利作为根本目标的前提下,应根据自身的国情,同时考虑对小企业的保护、实现经济自由等目标的实现。以往国内对竞争政策目标的讨论多集中在公平还是效率这一问题上,应该说,对中国这样的发展中国家,竞争政策的目标所应涵盖的范围应更广一些。
2、例外情形
发展中国家竞争政策目标多元化决定了发展中国家竞争例外的范围广泛而灵活。对长期经济绩效和经济发展的考虑使不少发展中国家在某些高附加值的产业中放松竞争限制,以提高产业平均利润水平,从而吸引更多的投资,如韩国竞争法规定的竞争例外包括为实现产业政策或地区经济发展需要限制竞争的领域。Khemani对部分发达国家和发展中国家的竞争例外情况进行了分析研究,认为发达国家明确规定的竞争例外情况比发展中国家更多,所有国家对竞争例外的规定都比较相似。此外,竞争政策的例外情形既有法律明确规定的,也有反垄断机构在个案审查中依据竞争政策的目标灵活把握的。墨西哥《联邦经济竞争法》规定,特定的战略性行业不受竞争法约束,而战略性行业是由其反垄断部门确定的,墨西哥竞争法第28条规定的豁免条件赋予了反垄断当局无限的权力,使其能够按照当时的政治需要甚至某个人的意志确定战略性行业。中国竞争政策设计中对豁免条款应进行符合自身利益的设计,从法律上看,适用豁免条款是一国竞争政策的重要组成部分。在适用豁免条款中,各国在卡特尔、对外贸易和知识产权等领域都规定得较详尽,这些是适用豁免条款的核心内容。
3、并购限制的标准
发展中国家多元化的政策目标和广泛的竞争例外范围使其反垄断机构能够在并购审查中放松控制。Correa和Aguiar以巴西为例对发展中国家的并购控制进行了研究,指出巴西在1994年新的竞争法颁布后,一年时间内有99起并购提请审查,2001年超过了600起,但没有一起并购被禁止。在并购控制审查过程中,衰退企业、国际竞争力等都成为反垄断机构考虑的因素。而没有合并指南指引的合并控制,将使合并审查的结果完全依靠负责审查的官员的观点,这可能会造成审查的结果与经济原则不相一致的情况。从其他发展中国家并购控制审查的结果来看,墨西哥1994年6月到1995年6月的122起并购审查中,仅一起未通过。其中的原因我们认为正是各发展中国家希望本国企业做大做强的冲动所导致,因为竞争政策一般禁止或限制的行为大体可以分为三种情形：第一是滥用市场支配地位；第二是横向限制协议；第三是企业间的兼并。发展中国家所执行的较为宽松的并购限制标准应该说是基于本国企业的现实经济规模所做出的选择。
4、行政垄断
应该说,在目前中国的竞争政策设计中行政垄断是最为棘手的问题之一。首先行政垄断不是一个单纯的经济学问题,对它的认识应基于整个转轨的进程,从这一点来看,它更多地涉及到经济体制改革问题。行政垄断的来源不是市场集中、资源的独占或者以法律形式所定义的专营专卖。行政垄断产生的原因有些类似于奥地利学派看待垄断的观点,他们认为政府,而不是市场,是垄断之源,政府的授权、认证、特许、关税和其他法定限制措施才能够创造垄断,而拥有垄断能力的特殊经济组织便不再参与公开竞争。一般认为,行政垄断往往是依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的,它涉及的理论和问题较多且具有一定的特殊性。由于行政垄断很大一部分集中在国有经济比较集中的领域,特别是一些涉及国家经济安全、公共利益及国民经济命脉的行业领域,涉及到行政垄断的竞争政策设计必然会涉及到国有企业改革、国有资产管理等问题。此外,由行政垄断所具备的权力影响产业资源配置的特征,因此在分析时不可避免地要将转轨经济所具备的制度因素考虑在内。从竞争政策设计的角度来看,重要的不是特定行业中行政垄断存在的程度,而在于行政垄断在特定行业内所造成的效率损失,这构成了竞争政策执行中对待行政垄断的一个基点。目前经济学对行政垄断问题已经进行了比较深入的研究,特别是提出了测算特定行业行政垄断存在程度的ISCP分析框架并基于这一框架对行政垄断对资源配置效率的损失进行了评估。将制度与结构、行为及绩效作为并列的因素进行考察使这一研究框架具备较强的弹性,能够同时兼顾对行政垄断形成原因及运行机理的理论研究以及形成可操作的指标体系的实证研究。因此,在竞争政策设计及执行中,ISCP分析框架能够为特定反垄断案例中的反行政垄断诉讼提供相应的经济学分析支持。
五、结论
通过对竞争政策的历史回顾我们可以明确,竞争政策的设计要与本国的国情及具体的经济环境相适应。现代经济学一般均衡框架的形成使人们了解到,在一定条件约束下,完全竞争可以使资源配置达到帕累托最优配置的状态,社会福利达到最高。基于这一认识,成熟市场经济国家将效率作为竞争政策所要实现的主要甚至是惟一的目标,但通过我们的讨论认为,对中国这样的发展中国家来说,在本身国情的约束下,竞争政策所要实现的目标可能会更多元化。此外,虽然中国的竞争政策设计的目标出现了与成熟市场经济国家的不同,而且设计的逻辑起点不同,但竞争政策设计在应用经济学作为基本的工具时与成熟市场经济国家并没有很大的区别,所不同之处更多地体现在了对具体标准的制定方面。应该强调的是,现代经济学分析工具,例如博弈论及产业组织理论在各个国家的反垄断实践中都已经发挥了重要的作用,各个国家的差异在于经济环境的不同,而不是分析工具的不同。对于竞争政策设计中所涉及到的具体标准,我们应基于市场规模、市场结构及各国竞争政策设计的目标等具体情况来进行确定。不同标准的设计对产业中的企业的激励作用是不同的,边界值一旦确定就具有了与众不同的意义,因此对边界值的设计应投入更多的精力来进行。
对中国的竞争政策设计来说,一个很重要但又很难以解决的是行政垄断问题。在这方面没有成熟的经验可以供我们借鉴,ISCP分析框架为对这一问题进行更为深入的分析奠定了一个基础。我们现在已经知道如何对某产业或某具体的企业的行政垄断程度进行测算,但如何应用竞争政策来破除行政垄断或者减弱行政垄断对市场竞争机制的影响仍是一个重要的研究课题。
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