2010年3月14日,十一届全国人大三次会议上,选举法修正案高票获得通过。《选举法》自1953年制定,至今已经过4次修改。在最新一次的修订中,“城乡按相同人口比例选举人大代表”的提法受到高度关注。
“此次选举法修正案草案是上升到全国人大投票通过的。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌告诉《财经国家周刊》,由此可以看出政治体制改革正在提上日程。而政治体制改革从宪法角度看,最核心的是选举制度。“此次选举法修改也释放了一个信息,要真实回归到宪法的平等原则和城乡政治权利上的平等。”他说。
“一步到位”
据全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员徐显明介绍,全国人大常委会法制工作委员会国家法室是从2008年开始,做选举法修改的初步工作。《选举法》修正过程中,征询了社会各个阶层、专家学者和多方人士的意见。而争论最多的是就是“城乡人口选举比例”。
中国人民大学法学院院长韩大元向本刊透露,在本次选举法修正案草案修正意见阶段,学者和地方曾经提过城乡代表人口比例数的2:1和1:1的两套方案。最终,全国人大采纳了1:1的方案。
韩大元介绍,按照十七大报告的提法,是逐步实行按相同人口比例进行人大代表选举。一些学者就提出,遵照十七大要求是不是先有个2:1,然后再过渡到1:1。他们认为,中国城镇化水平目前还不到50%,可等到2015年后城镇化率达到50%以上再修改为1:1。
但更多的意见认为,一步到位的历史条件已经具备,没有必要再进行过渡,如果还要过渡的话,势必导致在不久的将来要再次对《选举法》进行修正。重庆就是其中支持“一步到位”最坚决的市。
“立法是要有前瞻性的,要对未来做出预测,这是立法科学性的内在要求。”徐显明解释最终确定1:1方案的理由。
备受关注的户籍制度改革,也要彻底消除城市居民和农村居民的身份差别,统一为居民。按照这一趋势,选举法修改自然也不应存在城乡比例差别。
此次选举法修改中,提出城乡同比例人口选举代表,正是充分肯定了农民代表的参政作用,并考虑到农民的需求以符合中国的社会现实,从而实现了观念上的彻底转变。
“基层代表”期望
从4:1到1:1,是否意味着以后选举中来自农村的人大代表会大幅增加?这是选举法修正案草案通过后,公众最关心的话题。
参与选举法修订的中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏告诉《财经国家周刊》,法律上受到最直接影响的,将是现行有效的间接选举中代表名额分配方法和直接选举中的选区划分制度。
他预测,按照1:1选举人大代表,首先意味着全国人大在分配各省、市、自治区人大代表名额的时候会发生变化,如北京、上海、天津等城市人口为主的直辖市,代表人数可能会减少。而四川、河南、山东等农业大省,因为农业人口较多,能分配到的全国人大代表数会增加。但具体的人大代表名额数如何分配,用什么原则分配,需要全国人大常委会在接下来的相关实施细则中加以明确。
“人口比例数是一个方面,地区基数是一个方面,民族平等也是一个方面。到底是每个代表团都按相同的地区基数分配代表,还是按照人口比例数量来分?加了地区基数以后,很可能人口少的省份反而代表多了,所以这也是个难点,全国人大还在研究。” 莫纪宏告诉《财经国家周刊》。
城乡同票同权之后,虽然解决了代表名额粗比例分配的问题,但更重要的是保证代表产生机制的合理性以及代表参政议政的有效性。目前在选举实践中,“官员代表”仍然占据当选代表的大多数,“基层代表”、“农民代表”其人数与代表名额分配方法所坚持的“平等”理念和制度要求还存在脱节。
韩大元指出,选举法的基本精神,是要让更多来自第一线的农民和工人阶级,特别是农民代表参加到人大代表里去,扩大人大代表的民主基础。
莫纪宏认为这些问题必须要通过细化选举制度才能解决,“最值得关注的是要尽量避免下级人大将上级人大按照地区基数分配的代表名额完全用于安排‘官员代表’,从而使得选举法修改所希望达到的增加‘基层代表’、‘农民代表’的价值目标落空。”
推进的关键
除了城乡按相同比例选举人大代表的方案,学者们还提出选举制度是否发挥作用关键是候选人的制度问题,就是怎样发挥选民的积极性,使候选人的选举过程透明。
在讨论中,一些专家提出了选举诉讼问题,即选举中发生了纠纷,由谁通过什么程序来有效解决,未能在本次修改中充分体现。
据了解,我国目前只有选民的登记中出现问题有救济程序,选民可以向选举委员会提起申诉。选举委员会申诉结果当事人不满意,可到法院起诉。但是选举结果如果有问题,选举无效怎么解决,涉及如何强化违反选举法的法律责任,保障选举的安全等,都需要随着选举法的完善在国家法律层面上再作出规定。
流动人口尤其是农民工群体的选举权实现问题,也是本次选举法中的热点。韩大元透露,选举法修改第一次征求意见稿曾提出“农民工也可在居住地参加选举”,但由于牵涉到目前户籍制度尚未取消,缺乏相关制度衔接,最终未能保留。
“在法律没有修改的情况下,农民工的选举投票权在现有制度框架下虽然保障得不完善,但仍有一些途径可以充分利用。比如农民工可以行使委托投票权,委托当地信任的选民行使投票权。另外,农民工比较集中的地方,当地委员会也可以设置流动票箱。参照国外的经验,农民工还可以用邮寄的方式行使投票权。” 韩大元说。
观察家指出,选举制度的最终落实,根本上要看选举实践中能否严格按选举法行事,特别是切实尊重选民的选举权,减少对选举过程的不当干预。如何在实践当中维护选举法的权威,是选举法修改后要面临的课题。
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