一、作为柔性规范手段。疏导将在无照经营整治中发挥重要作用
疏导作为规范手段,是与无照经营相伴相随的。几十年的无照经营整治经验表明,由于手段的柔和性,疏导将在整治中日益发挥重要的作用。
一是可以有效缓解无照经营整治中的对立矛盾,提高整治成效。实践中,由于取缔的立竿见影效果,因此,大多时候对无照经营会选择直接取缔。采取取缔手段,可能会立刻达到效果,但因为没有处理好主体经营资格问题。容易导致较多的后续难题。甚至出现反复回潮,并且在执法中容易引发对立情绪,甚至会发生群众围观、起哄等情况,容易激化社会矛盾,影响社会稳定。而通过疏导,可以在不改变现有市场主体组织结构、触动行政相对人和周边居民基本利益的前提下,通过内部规范手段达到市场主体合法经营的目的,从而有效避免对立矛盾,解决反复回潮难题,全面提高整治成效。
二是可以妥善解决弱势群体的生计问题,促进社会和谐。从目前掌握的情况看,在无证无照经营者中。绝大部分为下岗工人和外来人员等社会弱势群体,这些人员没有固定的收入来源,缺乏就业机会,没有最基本的社会保障。生活水平处于社会底层。在当前就业问题未能完全解决的情况下,如果对此类人员采取强制取缔手段,可能会断绝其生活来源,从而激化社会矛盾,引发不稳定因素。而如果另辟蹊径,通过选择规范办照、登记备案、场所搬迁等一系列疏导手段,赋予市场主体合法经营资格,保持经营者继续经营状态,将从根本上解决这些弱势群体的生计问题,维护社会和谐稳定。
三是有利于树立工商部门的良好形象,提升社会地位。在疏导中,通过树立服务的理念,常思考、勤服务,少设障、多铺路,想办法、找出路,摒弃简单粗暴的做法,以平等、说理的角度动之以情,晓之以理,广开门路,柔性监管,想方设法促进无照经营合法规范有序,可以树立工商部门良好的为民服务形象,大大提升在人民群众中的社会地位。
二、当前无照经营疏导存在的主要问题
尽管疏导作为一种有效的规范手段,经过几十年的发展,已日趋完善,但在实际操作中,仍然存在诸多问题和难点。
缺少完善的法律支撑
目前上海市适用于无照整治规范的法律法规主要有两部：《无照经营查处取缔办法》和《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》,从内容上看,两部法规、规章对无照经营的查处取缔作了明确规定,但在加强综合治理尤其是疏导方面仅仅做了原则性规定,没有体现无照经营综合治理原则,使得实际操作缺乏必要的依据和手段。如《无照经营查处取缔办法》仅仅在第8条点明“工商行政管理部门依法查处无照经营行为,实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合,对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的,应当督导、引导其依法办理相应手续,合法经营”,对具体举措没有做进一步阐述。而《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》出台至今已近20年,明显滞后于当前形势的发展,部分条款与上位法存在冲突,缺少疏导方面的具体规定。职责分工的界定也存在模糊之处,仅规定了工商部门的职责,对其他政府部门的职责只作了原则性规定,使监管缺位情况时有发生。
没有形成整体疏导合力
整治规范无照经营已被列入国家工商总局新的“三定方案”之中,成为工商部门义不容辞的法定职责,但由于无照经营成因复杂、整治难度大、涉及面广,因此需要相关部门投入大量精力,相互配合协作,形成整体疏导合力,目前,无照经营整治规范涉及的部门主要有国土资源、规划、环保、工商、卫生、食药监、质监、文化、公安、城管等众多部门,单靠工商一家“单打独斗”。很难有效推进,取得效果。由于理解角度的不同,有些部门对无照市场联合整治认识不到位,经常出现出工不出力、不主动配合开展工作的情况。以致影响了疏导的整体合力和有效性。
规范办照涉及诸环节不能有效衔接
繁杂的前置审批手续,造成了办照诸环节不能有效衔接,客观上阻断了经营者取得合法经营资格的途径,加剧了无照经营现象,这在餐饮、浴室等行业尤为普遍。同时,由于证照办理的分离,政府相关部门未形成统一的告知口径和内容,也造成了一部分有证无照现象。
疏导手段过于单一,力度不大
由于在无照经营整治中不可避免的碰到一些瓶颈难题,因此无照经营规范整治存在一定的“重取缔、轻疏导”的倾向,喜欢追求取缔的刚性效果,对疏导存在畏难情绪,而且缺乏创新意识。疏导手段比较单一,侧重于如何规范办照,缺少其他有效的疏导手段,疏导力度不大,有时仅限于尝试。使疏导不能大范围推行。
三、无照经营疏导的对策选择
无照经营的存在是一个复杂的社会问题,其疏导应该按照实事求是的原则,积极解放思想,开拓创新,完善“区分行业、突出重点、分类引导、综合治理”的方法,实现“疏之有道、可控有序”的目标。
建议修订法律法规,树立综合治理的工作理念
无照经营规范方面的法律法规不完善容易导致疏导难、疏导底气不足等现象。从国家层面讲,应加快修订完善《无照经营查处取缔办法》,增加无照经营综合治理的内容,尤其要明确“疏堵结合”的具体原则和举措。尽快形成以《无照经营查处取缔办法》为核心的法律法规体系,将无照经营从建立发现预警机制到疏堵结合综合治理整个流程全部纳入法制管理的轨道。从上海地方立法看,建议借鉴福建部分城市和广东深圳市的经验,在整合现有法律资源和强化疏导对策措施的基础上,对《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》进行修订,作为本市贯彻落实《无照经营查处取缔办法》的实施细则,并从实行综合治理、疏堵结合、有效遏制无照经营出发,进一步明确各政府部门的职能定位和职责,强化对无照市场综合整治的方法和手段。
明确职能定位和工作职责,建立综合疏导工作机制
针对无照经营成因复杂、整治难度大的情况,应从加强地方政府引导和疏导的角度出发,按照“以块为主,条块结合”的原则,建立健全综合疏导机制,形成整体合力。一是明确无照经营综合疏导的责任主体和工作职责。即区、县政府和乡镇、街道为无照经营疏导的责任主体,同时在梳理有关行政管理法律、法规的基础上,进一步明确各政府职能部门的职能定位和工作职责。二是考虑建立综合疏导考核机制,在文明城区、文明镇、文明村考核时,对存在无照经营疏导不力的,建议实行一票否决制。三是建立综合疏导协调工作机制,即从维护辖区市场经济秩序和社会治安出发,由地方政府相关部门牵头,加强领导,协调各方,以工商部门为主要力量,卫生、规划、公安、食药监、质监、城管等各职能部门配合,各司其职,形成合力,共同加大对无照经营的疏导力度。
从实际情况出发,推行分类治理的疏导模式
一是对不需要前置审批或已办有前置审批的固定门面无照经营户,由工商部门负责统一登记审核,现场办公,促其规范并纳入正常管理。二是对符合城市建设规划设点要求的季节性从事经营活动的经营户,或在已冻结但尚未实施动拆迁的房屋从事经营活动的经营户,根据经营期限颁发《临时营业执照》,实施正常监管。三是对不涉及人民群众生命财产安全,一时达不到前置审批条件,暂不能办理营业执照的,建立管理台账,按照“定专人、定区域、定任务、定责任”的四定原则,实行备案管理,加强日常监管,促其规范经营。四是对不符合城市建设规划设点要求。但确系人民群众生活需要,一时取缔比较困难的弱势群体经营户,比照上述方式实行备案管理。
积极沟通协调,着力解决市场准入难题
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