一、目前政府非税收入管理中的失范现象
改府非税收入管理规范性分析
政府非税收入是满足人民公共需要的必要资金来源,公共财政主要是通过提供公共物品和服务满足社会公共需要,税收可以看作政府提供的公共产品或准公共产品中具有纯公共产品性质部分的成本补偿或者价格,但政府提供的大量准公共产品中,具有个人受益性质的部分显然是不应该由税收来进行补偿的,否则有失公平,也会造成消费的拥挤,这部分就应该由非税收入来进行补偿。因此,政府非税收入管理制度是公共财政不可或缺的重要组成部分,是解决政府活动与市场、个人活动之间关系的重要手段。公共财政是以市场经济体制为基础的,市场经济是法治经济,因此政府应按照民主法治的要求,以市场和公众的需要为导向转变政府职能,体现公平、效率与经济稳定发展的原则,构建规范的政府非税收入管理制度。这对于解决当前公共财政职能“越位”和“缺位”并存,致使经济运行、社会发展等方面存在诸多不和谐的问題也具有重要的意义。
政府非税收入管理的失范及其危害
从公平分配的角度看,非税收入所取得的收入应有具体的使用途径和支出方向,必须专项专用,然而现实中却成了各单位、部门的“小金库”,这种收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益直接相联系,许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金,以达到优越的办公住房条件、高额奖金津贴,而国有资产收益缺乏有效而规范的分配制度也造成了不同行业之间职工收入水平差距过大,加剧了社会分配的不公。从经济发展的角度看,政府非税收入管理失范分散了国家财力,不利于中央宏观调控能力的增强和国家财政税收政策效应的发挥；加重了企业负担,由于这些收费大都硬性摊派、强制征缴,而不管企业是否实现了销售收入和利润,因而增加了企业的额外负担,不符合财政收入中性的要求,没有为企业提供公平竞争的外部环境,加剧了地区之间发展水平的差异。从社会发展的角度看,由于多数非税收入都被部门用作筹资的手段而“重征收、轻服务”,并非从社会需要的角度来设置非税收入项目,因此,一些最急需的与人民生活息息相关的服务提供不足,一些收入数额较大的项目也并未用于为人民提供相关的服务,如土地批租收入等,而教育附加费、地方教育附加费、农村教育费附加等收费项目则是造成我国义务教育尤其是农村义务教育提供不足的重要原因。最后,从人与自然之间的和谐来看,我国诸多法律、法规规定了很多与环境保护相关的非税收入项目,如《土地管理法》《森林法》《水法》《矿产资源法》等,但当前环境问题日益严重已成为无可争议的事实,主要原因即在于各地并非以保护环境为最大目标,政府可采用的手段并非只有收费一种,还有其他行政手段,而由于利益的驱使,各地更倾向于收费而较少使用勒令关闭、限期休整等手段。
二、当前政府非税收入管理失范的成因
我国目前依然处于体制转型时期,对政府非税收入管理的监督和约束机制薄弱。财政职能和管理体制也尚未完善,在预算内税收收入难以满足政府尤其是地方政府履行职能所需的资金时,非税收入便成为政府筹资和管理中税收收入无法替代的重要手段,非税收入迅速且非常规的增长也就成为一种必然。
财政管理体制的阶段性特征
1994年我国进行了分税制财政管理体制改革,以法律形式赋予地方财政独立的一级财政地位,从而确立了各级政府间财政关系的稳定。但是,目前体制在某些方面的过渡性特征还是十分明显的,财权、事权在各级财政之间匹配不够,省以下财政体制缺乏规范。在事权划分上,中央政府存在着向地方、部门分散事权的倾向,与这种事权划分相对应的是财权划分,在正税收入划分上,凡税源覆盖全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种划归中央,凡税源比较固定而且税基比较狭窄的税种划归地方。一般会形成如下格局：中央收入大于中央支出,地方支出大于地方收入,当地方税收和中央转移支付难以保障地方的行政部门行政经费和难以满足地方政府投资资金需要时,地方政府、地方行政部门便倾向于采取收费的形式来作为融资渠道,扩张预算外资金和制度外资金,导致非税收入的非常规增长。
政府职能转变滞后
政府的主要职能是向社会提供公共产品,而不应该参与竞争性领域,通过一段时期的改革,我国政府职能范围呈现出不断缩小的趋势,但政府履行其职能的方式在向多元化转变,特别是随着市场经济体制改革的方向明确以后,一方面,理论与现实都要求政府从直接管理经济中解脱出来。把主要的人力、财力用于维护社会经济秩序,纠正市场失灵；而另一方面,政府职能对计划经济时期形成的体制保留着强烈的体制上的路径依赖,存在着很多职能“错位”的现象,直接的结果就是财政支出规模庞大,而财政收入方面的改革却是以税制规范为主,收入增长难以满足支出的需要,因而必然导致非税收入的增长。
缺乏有效的立法和监督机制
首先是财政分配法律地位的不明确,我国在法律上缺乏对财政分配主体地位的明确规定,由于未制定财政基本法,财政分配的法律地位并没有明确界定,在中也未就财政分配的主体地位做出明确的规定,使得财政对非税收入规模的控制缺乏法律依据。其次是地方政府往往不满足于简单的调控,更倾向于以行政手段增加自己的权威,非税收入本身一般以部门法规为行为依据,从内容上很多规定都是于本部门有利且承担义务尽可能少,很难有规范的途径予以监督,地方政府所拥有的收费立项权往往就成为其多渠道筹集资金来落实财权进而扩展自己权利的重要途径和手段。
三、规范政府非税收入管理的政策建议
按照市场经济中财政预算完整性原则,凡是以政府为主体的资金活动都应纳入财政预算,不允许在国家预算规定之外还有任何以政府为主体的资金收支活动,因此必须按照完善公共财政体制的本质要求,规范政府非税收入管理。
明确非税收入的范围,统一管理职责
加强对非税收入的规范化管理,需要对非税收入正本清源,区别其不同项目的性质,通过清理整顿实施分类改革,采取不同的处理方式,使之“分流归位”。对于乱收费、乱罚款、乱摊派应坚决予以取缔。一些本就属于政府部门提供公共服务范围的应以税收为筹资来源,非税收入项目应相应取消；某些政府性基金和附加收入,可纳入现有税种之内或开征新税；政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费,向国有资源使用者收取的管理费。按法律规定取得的罚没收入等非税收入项目应继续存在并加以规范等。在非税收入征收管理上,非税收入是政府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金,它的属性就是财政资金,因此非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门,应在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构,负责非税收入的全面管理工作。
进一步完善财政管理体制
非税收入改革作为财政体制改革的一部分,只有在完善分税制管理体制改革的基础上才能更好地进行下去。所以,必须进一步改革现行的财政管理体制,按事权与财权相一致的原则,首先合理划分各级政府间的事权和支出范围,使公共服务的提供达到最优。其次,在各级政府间合理划分财权,一方面按税种的性质划分收入,另一方面可以考虑给地方政府适当的税权。这样可以在保证地方拥有充足财力的同时,将地方的收费转为税收。改变地方可以随意收费的状况,使地方政府行为得到约束。再次,应完善政府间转移支付制度,解决纵向财政失衡和横向财政失衡,弥补地方政府在提供公共产品中所产生的外部性问题和税收划分方式的不足等。
深化财政预算管理改革
首先要继续深化“收支两条线”改革。“收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措,涉及到的利益关系错综复杂,阻力较大,需要积极稳妥推进和深化,随着改革推进,有两个问题比较突出：一是各部门政策外待遇相差悬殊,由于直接触及部门和单位既得利益,因此调整的难度和遭遇的抵触必然很大；二是预算单位银行账户过多过乱,易于转移和隐匿资金,逃避监督,成为深化“收支两条线”改革的重要制约因素。其次要逐步完善部门预算制度的改革,通过科学地编制部门预算,进行公平、公正、公开的分配和管理,将非税收入逐步纳入预算管理。再次就是应进一步扩大政府采购的范围,并在账户管理上清理执收单位在银行的一切账户,取消各种形式的收入过渡账户,最终实现国库单一账户的管理。
改革非税收入管理手段
一是严格非税收入的票据管理。票据的管理是非税收入征收管理的源头,也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督,力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。二是加快非税收入管理信息化建设。以“金财工程”收入管理系统为基础,结合非税收入管理的内容,设计开发非税收入管理软件,以科技为依托,实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的微机网络化管理。
加快非税收入管理法制建设,强化非税收入监督检查机制
针对目前非税收入管理无法可依的情况,必须加快非税收入管理法制建设,强化非税收入监督检查机制,从法律建设人手,健全法律体系,抓紧出台《政府非税收入管理法》,制定《税收入征收管理办法》,形成健全的法律、法规体系,在制度上规范和约束非税收入项目的审批、标准制定、征收管理、资金分配等工作。另外,还要强化非税收入的监督检查,形成法律监督、社会监督、通过人大和上级政府进行权威性监督、职能部门监督有机结合的监督体系,在监督方式上,做到突击检查和日常监督,事后检查和事前、事中监督,个案解剖和重点稽查,局部检查和整体监控等方式有机结合。
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