流动人口子女不能与流入地儿童享受义务教育同等待遇的主要障碍在于当前实行的相关体制。在分级办学体制下,地方政府提供义务教育服务的财权和事权都交割得十分清楚。承担适龄阶段儿童义务教育任务的是其户籍所在地政府而非实际所在地政府。由此,接纳儿童的公办学校是其户籍所在地的学校。对于流动人口子女来说,实际所在地的公办学校没有接纳他们的义务,教育资金投入对象没有包含当地户籍人口子女之外的这些外来儿童。如果这些外来儿童要在这里的公办学校就学,则需要以赞助费等形式交纳数额不菲的资金。这就使大多数流动人口望而却步。
这种按户籍所在地而非实际所在地划分教育事权的体制是明显不合理的,是与市场经济条件下人口流动规律及要求相背离的,也是严重违背国家的《义务教育法》的。改革开放以来,我国流动人口大量存在已经成为经济和社会生活的一种正常格局。为什么长期以来,虽经国家有关部门和有关政策强调,这一问题仍然得不到解决？分析其背后较深层次的原因：首先,从理论上来说,基础教育事权的划分比较复杂,由于基础教育规模庞大,学校数量众多,只能由基层政府主管,而其较强的外部性又导致地方政府投入不足,因此在现行体制下地方政府承担义务教育责任的对象首选的必然是拥有本地户籍的儿童。其次,由于我国教育发展不均衡,各地教育水平和教学条件差别较大。经济发达地区由于自身的实力和对优秀人才的吸引,教育资源一般均优于经济欠发达地区,而人口流动的潮向与之正趋同,是从经济欠发达地区向经济发达地区流动。流入地政府如果不设任何门槛,而是将流动人口子女的义务教育也全部承担起来,就会产生磁力效应,加大对流动人口的吸引,激发更多的人为了子女的前途也加入流动大军,使得流入地的管理和资源等承受越来越大的压力,这是任何地方政府都不得不考虑的严峻问题。即使当地财力可以解决目前的问题,也要为今后做长远打算。第三,历史的传承是其中重要的因素。在计划经济时期也有人口迁移,当时的迁移是以户籍落脚为前提的,而且人口流动的规模较小,其子女教育随户籍变动由流入地政府解决。当转型为市场经济之后,地方政府在流动人口子女教育的事权方面仍然沿袭了传统的模式,并且这种模式非常适合于地方的某些本位利益。
我国大规模流动人口出现在经济和社会转型的特殊时期,具有本国的独自特点。尽管在市场经济的条件下,流动人口是频繁存在的。但其他国家人口的流动与我国在规模和规律等方面都有较大的不同,没有像我国流动人口这样庞大又集中的情况。迁移的人口的义务教育在很多国家没有形成问题,也有部分国家是通过征收专项的税种来解决这部分人的教育资金投入问题。在我国,流动人口是以多种形式直接或者间接向流入地纳税,为当地财政收入做了贡献。因此,其子女的义务教育应由流入地政府承担。有人提出,流动人口子女的教育应由流出和流入两地政府共同承担,理由是出于对一贯的事权划分和流动人口消费实际的平衡考虑。这实际上仍然是一种计划经济的思维。也有人主张,以扶持流动人口自办的学校来解决这一问题,但这类学校的实质是商业性操作,与义务教育的宗旨是完全不相符的。笔者认为,解决这一问题的前提应该是顺应市场经济条件下流动人口的发展规律,建立可持续的长效运行机制,这就需要对现行的模式和相关体制进行调整和改革。针对我国的实际情况,宜采取以下途径：
第一,在现阶段户籍制度暂时难以取消的环境下,有条件地解决一部分常驻流入地的外来人口子女的教育问题。取消户籍制度是解决流动人口子女教育问题的关键。户籍制度的弊端无需赘述,而在全国范围取消户籍制度尚假以时日。对此,应实行地方政府将一部分人列入在流入地接受义务教育范围的办法,条件包含居住一定时间以上、有固定住所、合法就业、有稳定收入来源、依法纳税等内容,具体标准应根据流入地的实际承受能力而定。这样既可以在较大程度上实现流动人口子女在流入地享受与当地儿童同等待遇,也可以节制磁力效应带来的负面影响,因为每个地区的就业容量是相对有限的,当市场饱和以后也会对“多余”的流动人口产生排斥效应,因此,目前阶段有条件的解决常驻流入地的外来人口子女的教育问题是可行的。
第二,根据我国市场经济条件下教育发展的要求,适当调整和完善公共教育财政体制。教育投入不足是影响我国教育发展的突出问题,国家应在“十一五”期间着力解决。对于基础性教育而言,由于其重要意义和其发展特点,客观上要求中央和地方较高级政府承担支出责任。实际上,当今世界上无论是集权国家还是分权国家,基础性教育一般是由基层地方政府承担督导管理责任,支出责任则由各级政府共同承担。我国幅员辽阔,人口流动跨度极大,中央财政应有专项资金及平衡手段,一来促进区域间义务教育的均衡发展,二来对于人口流入较多地区的义务教育资金缺口进行必要弥补。
第三,改革教育经费的投入方式,构建财政支撑的新型运作体制。清除户籍制度障碍后,可在义务教育领域大胆改革,采纳诺贝尔经济学奖获得者弗·冯·哈耶克的学说,将教育经费直接注入城乡每个适龄学生的账号,这笔经费由相关机构掌控,专款专用。国家根据教育成本的变化,调控经费标准,把对适龄学童的暗补变为明补,由此保障每个适龄的流动人口子女接受义务教育的权益。地方政府则负责督导公办学校的依法办学和收费,由此逐步建立起解决流动人口子女教育问题的可持续的长效运行机制。
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