始自2005年年底的资源产品价格改革已次第展开,短短数月内,城镇供热体制、天然气出厂价格、电煤价格改革等政策密集出台,引起各方广泛重视,2006年因此成为资源产品价格市场化改革元年。
然而,这场价格改革的艰巨性也是决策部门所不能忽视的——资源产品巨大的垄断利润所形成的阻力,以及向下游传导极易引发通胀的压力,都将令任何一项决策慎之又慎,资源产品价格改革之路必将艰辛,在厘清种种的问题之后才能顺利前行。
价改 民生之重
无论从节约能源,还是从改变经济增长的粗放模式考虑,资源价格市场化改革势在必行。然而,资源产品价格牵一发而动全身的巨大传导作用也同样是决策部门所忧虑的。
央行在2005年《第四季度货币政策执行报告》中指出,“公共服务产品价格和原材料价格形成机制改革将会释放部分隐形通货膨胀,燃油、水、电、天然气、煤炭等资源价格和公共交通等服务价格都存在潜在的压力,一旦释放,定会推动未来价格水平的上升。”
央行的担忧不无道理。从我国资源目前的市场价值和资源部门的市场结构来看,进行市场化改革短期内极有可能促使资源价格大幅上升。而资源产品不仅仅是生产要素,更是居民的生活必需品,任何一次大的价格变化,必将影响到居民的生活水平,都是不同行业、不同市场主体和不同人群利益分配的过程。
作为资源价格改革政策制定和推动者,政府部门既要按照科学发展观,坚持市场化的改革取向,发挥市场在资源配置中的基础性作用,建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。同时,还要充分考虑各方面的承受能力,把改革的力度和社会的承受能力紧密结合起来,力争将改革的负面影响和不确定因素降到最低程度。
从目前我国实践经验看,资源价格市场化改革还存在诸多问题需要重视和进一步明确,改革过程中必须引入竞争机制,强化市场运行基础；改革必须坚持渐进式推进的原则；改革必须考虑成本公平负担问题,尽量减轻老百姓的负担；价格改革必须与财政、税收、产权等其他制度配套进行；改革要坚持市场化改革取向,但要防止“单纯”市场化倾向。
竞争 破解垄断
目前,认为涨价将成为资源改革主旋律似乎已成为共识,这个担心主要源自于对资源自身价值的低估,另外就是对当前我国资源部门市场结构的判断。
现实情况是,我国大部分资源的供给仍然控制在少数垄断部门的手中,在缺乏竞争的市场结构中,价格放开只会强化垄断部门的定价能力。而摆脱了政府价格管制羁绊的资源垄断企业很有可能形成一个更大、更垄断的企业群体,进而实行垄断价格,牟取垄断利润。
为防止资源垄断企业借价改之际不断提高资源价格现象的发生,资源价格市场化改革不仅要资源消费终端的市场化改革,还要破除前端垄断的改革,在改革过程中必须引进市场竞争机制,强化市场运行基础。首先要实现资源供应主体的多元化,引入竞争机制；再者要大力鼓励和支持民间资本的参与；同时还要提升监管能力和改善监管效率。
提高垄断企业的效率,降低成本,削弱垄断定价能力,迫使资源价格降低,这样的市场化改革才是真正的市场化。不仅仅是价格的放开,更重要的是价格机制运行的环境,如果市场有效运作的基础尚不成立,强行推行市场化改革的结果可能会差强人意。
原则 渐进推进
作为国民经济的重要战略部门,资源部门具有特殊性,资源性产品价格的变动涉及生产、流通、消费各个环节,推进资源性产品价格改革必须坚持稳步推进、分类进行的渐进式改革原则,统筹兼顾,妥善处理各方面的利益关系。
从当前的形势看,我国资源价格进行全面市场化改革的经济和社会条件并不成熟,不宜全面铺开,急速推进。
首先,价改可能会破坏宏观调控的成果。资源价格的放开近期会直接导致作为经济源头和基础的资源产品价格上涨,增加下游产业的生产成本,还会引发资源开发和生产部门的投资扩张,从而在上游部门产生新的投资过热。同时,资源产品价格的上涨通过价格传导机制的作用,将会直接推动下游产品的价格上升,形成通货膨胀的压力。
其次,资源价格上涨一方面直接增加了居民在水、电、气等公共资源产品上的支出,另一方面通过价格传导提高了其他消费品的价格,增加了居民的生活成本,这不仅直接降低国内的总需求水平,而且也会降低消费者的实际生活水平。
再次,资源价格上涨还会削弱我国出口产品的国际竞争力,影响出口需求。
因此,资源价格改革不宜全面铺开,而应采取逐步分类推进的策略。一是资源部门自身的改革深化应当先行,资源部门应在进一步明晰产权、转变企业经营机制的同时,适当放开资源生产环节的经营权,引入竞争,提高资源部门的生产效率和技术水平。二是对于不同的资源产品逐步进行分类改革。如果众多资源价格同时上涨,将会形成推动价格全面上涨的合力,使宏观经济面临通货膨胀的巨大压力。另外,不同的资源其自身的特性和产业发展的阶段有所不同,有些资源由于自身具有的产品特性或战略意义,易于形成自然垄断或行政垄断,如自来水和燃气,对于这些部门,完全放开价格的方法并不适宜,只有通过政府的干预才能实现社会福利最大化,所以要分类进行。
成本 公平负担
我国资源管理体制的突出特点,就是政府职能的综合性。国家作为资源的所有者具有所有者职能,但国家实际上并不直接占有资源,而是国有企业或地方政府代表国家占有资源。同时,国家还担负着资源管理职能,这个职能也只能由政府出面实现。
作为资源的所有者权益代表,政府所谋求的是所有者权益的最大化,外在体现为国有企业和地方政府追求权益的最大化；而作为社会公共利益的代表,其主要目标在于社会公益的最大化。因此,在承担资源改革成本时,政府也应考虑成本如何公平负担的问题。
资源价格改革所面临的改革历史成本在不同利益主体间的分担,并非是存量成本的分担,而是增量成本的分担。由于长期以来政府行政管制的扭曲,资源产品价格低廉。过低的资源要素价格刺激了产能过度扩张,造成资源错配,为诸多行业的产能过剩、银行坏账和经济粗放型增长的膨胀埋下了祸因,整个社会也因此背上了沉重的成本负担,而这个成本是存量成本,大部分都是由政府和居民所承担了。
如今,资源价格改革路线图即将成形,由于这些价格不仅带有准福利色彩,而且价格受到政府部门管制,很难实现市场出清和完全的价格均衡。一旦价格提高,处于最终消费端的居民生活成本就势必会提高,在居民工资和福利无法跟进的情况下,对启动消费内需不利。另外,从产业链来看,资源价格提高将会使下游产业背负起沉重的成本负担,降低行业利润,使得工业行业内部效益两极分化矛盾日益突出,不利于工业经济稳定运行。
因此,资源价格市场化应该具备“大资源” 的理念,要让那些在过去改革中的既得利益阶层和企业集团,站在历史发展的角度、全局的高度和政府、居民一起公平承担起改革的成本。而不能将资源价格提价的全部或大部分收益由资源垄断企业和利益集团获得,成本则完全由消费者和下游行业来承担。如果不处理好成本公平负担的问题,资源价格改革将是一种双输的结果,而不是多赢的结果。
配套成功保证
价格是国民经济运行状况的综合反映,经济体制和运行机制对价格形成具有十分重要的作用。资源性产品价格机制改革,在一定程度上有赖于经济体制改革的深化和市场体系的完善,需要社会保障、产权制度、财税制度等方面改革的密切配合和支持。由于资源产品差不多全面覆盖了社会的基本生活资料,其价格的变动会对公众产生巨大影响。因此,在进行资源价格改革的同时,我国社会保障制度和福利制度改革必须协调跟进,同步建立相应的保障制度或补偿机制,保证低收入群体的生活水平不会恶化,这不仅是维护社会稳定的需要,也是资源价格市场化改革成功的保证。
只有在一个权责明晰的产权制度下,市场化改革才会有效率。然而,我国目前在许多资源方面的产权是含混不清的。在政府定价的情况下,资源产权混乱的矛盾能得到一时的掩盖,可价格一放开,如果没有严格的产权界定跟上,矛盾立即会暴露出来。资源企业产权不清会加大交易成本,上涨的价格中许多体现的并非资源价值,而是交易成本,而且这笔昂贵的成本大部分最终将由居民负担。
在整个资源价格改革体系中,财税政策无疑是重要的配套措施之一。现行财税制度中涉及资源价格的规定调控力度不够,难以适应实行资源实现可持续发展的需要。在完善资源价格方面现行财政税制应做出如下调整：其一,资源初始价格的税收政策调整。改过去的从量征收为从价征收,或者改为按占有资源量征收。其二,资源附加价格的税收政策调整。针对直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品进行课税,提高各种涉及环境保护的税、费征收标准,使资源价格能够反映资源破坏和治理成本。其三,在财政分配制度上,应当重视资源属地的利益,中央应将部分税收让利于地方,让地方在资源开发利用中得到应得的利益,支持当地经济发展,为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题。
警惕 “单纯”市场化倾向
在资源价格改革中出现 “单纯”市场化问题主要表现在以下几种情况,应引起决策者的高度警惕。
首先,资源垄断型企业过度强调市场化行为,追求市场化利益,而忽略了自身带有的社会公益责任。在我国,很多资源行业都是被国有大型企业垄断的,具有基础性和竞争性双重特性,使得国字头资源垄断企业在追求市场利益的同时,不可推卸地承担着平抑资源价格和保障资源供应这个带有明显社会公益性的责任,具有“企业”和“基础产品供应者”的“双重人格”。
在资源价格改革中,当市场出现资源短缺、价格高涨等有利于资源型企业的情况时,如果监管不严,一些垄断企业很容易利用“企业”的身份鼓吹市场化,用“纯粹趋利的市场行为”为自己部门谋取利益。而一旦遇到竞争、资源价格下降时,就拿出“基础产品供应者”的身份,不再追求市场化了,利用“管理者”的垄断地位不断维护自身的利益。因此,应警惕资源垄断型企业在改革过程中,根据不同的市场形势,频繁地在“企业”和“管理者”之间切换角色,去单纯地市场化,这种做法实质上就是“利己主义”的市场化改革。
其次,政府部门偏离不同资源行业的自身发展特点,在竞争市场不成熟和监管不到位的情况下,过度推动市场化改革,忽略了对重要物资的计划调控和提高人民生活水平的职能,这种市场化改革容易损害人民群众的利益,代价较高。
资源价格改革必须要与我国资源行业发展现状相适应,如果偏离不同资源行业的自身发展特点而强行进行价格改革,最后结果可能适得其反,造成更强有力的资源垄断,受益的只是那些掌握资源供应的人或者企业而不是大众。
最后,资源价格改革不是去改革价格形成机制,促进竞争的形成,而仅仅依靠调整价格来进行。此种调整价格的推动力主要来自于资源的供应厂商,这样的市场化改革容易使资源价格陷入“一改就涨、越改越涨”的恶性循环,对国民经济和公众利益造成伤害。
刘满平国家发改委价格监测中心任职
朱霖国家发改委价格司任职
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