关键词:土地使用权 市场经济 土地流转
改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,曾极大地促进了农业和农村经济的发展,成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了一些矛盾问题,近年来尤为突出,农业的小规模分散经营,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求,难以体现规模效益。搞活农村土地流转,是当前农业和农村发展的必然趋势。
一、土地流转的概念解析
土地流转,是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下,将土地使用权从承包经营权中分离出来,转移给其他农户或经营者,其实质就是农村土地使用权的流转。土地作为一种生产要素,只有合理流动,才能提高使用效益,也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。
首先,农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属,这也是立法中争议最多的问题之一。明确承包土地的财产权,界定土地使用主体的权利范围,使土地流转在法律上得到保障。其次,农村土地流转还有一个重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源,我国人多地少,耕地面积极其有限,13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。
二、土地流转农村现存的问题
近年来,随着农业结构调整,农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移,农村土地流转呈现加速的态势。在江浙一带及一些农业较发达的地区,土地流转的面积逐步扩大,流转形式不断丰富,有效促进了农业结构调整和产业化经营,推动了土地适度规模经营,增加了农业投入,拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后,家庭联产承包生产模式自身存在着流弊,缺乏健全的市场机制和有效的治理机构,加上我国幅员辽阔,地形地貌复杂,东西部农业发展差距大,农村土地流转仍存在以下不足:
1.土地流转身份的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部,非本集体经济组织成员因被集体土地承包经营权作为例外受到了严格的限制。关于此点,学术界普遍存在两种观点:一种认为,集体组织成员拥有的土地使用权,具有团体内部分配的性质,因此它的转让对象通常以本集体成员为限。另一种认为,有偿设立的农地使用权可以自由转让,法律应明确规定农地使用权可以转让并不得以特约禁止。但无论市场经济条件下农村土地的利用能不能再局限于追求一味的公平目标,都应转向以效率为中心。
2.土地流转条件的限制。从土地承包经营权的转让来讲,当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。有学者将此归纳为“债权的流转方式”。土地流转权是农户依法享有的权利,而对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口,以所谓“反租倒包”等花样,以低价强行“租用”农户承包地,在流转过程中与民争利,或者随意调整承包地,分出所谓“口粮田”、“机动田”,变相剥夺农户土地。随着经济体制改革的深入,加之农村土地稀缺性问题的突显,这种静态的财产占有形式已经逐渐暴露出其弊端。假如这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排的话,成本非常大。加之现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍,所以必须加以完善。
3.土地价值实现的限制。农村土地承包权作为一项财产权利,应当具有相应的融资功能。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权。这说明农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权,土地收益权不完整、不清楚,难以形成土地融资市场,抑制了农地的价值担保功能,限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题,都与农民的经济状况密切相关,农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素,也将制约农村土地流转。
三、推进农村土地流转的政策及建议
土地是最重要、也是最基本的生产要素,但是从我国新的农村经济发展形势来看,离开了土地流转,土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权与经营权机械统一的模式明显不能适应现代农业的发展。
1.积极稳妥地推进农村土地流转,尊重农民利益,农村土地流转过程中应遵循三大原则:
“稳制活田,三权分离”原则。即在稳定家庭承包制的基础上,实行农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离,明确所有权,稳定承包权,搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义,才能切实保障土地使用权转让的合法。
“依法、自愿、有偿”原则。最重要的工作是在稳定家庭承包责任制的前提下,推动农村土地流转制度改革,促进农业发展。结合当前农村土地流转的实际,指出农村土地流转的实质,提出促进农村土地流转的建议。农业发展银行和农村信用社积极开拓农业信贷品种,保障规模经营主体的资金需求。对有一定规模的专业大户、中介组织、新型的农民专业合作组织在政策、资金、技术上给予大力支持。
“实事求是、积极稳妥”原则。不论是从有利于发展地区经济而言,还是从有利于促进城镇化发展的角度来看,农村土地流转都具有重大而积极的意义。因此,应充分发挥好其蕴涵的潜力。土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物, 因此必须根据客观条件 量体裁衣,不能盲目进行、拔苗助长,否则势必带来不良影响。
2.加强和探索土地流转制度建设,积极创新农村土地机制
培育各种类型的土地流转服务中介组织,不断加速农村土地流转
建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。坚持创新农业生产经营机制推进农村土地承包经营权流转,要针对当地农业产业结构和农村劳动力转移以及农村集体经济状况,实行以农业产业、土地承包经营权和集体资产产权入股的方式,大力培育和发展农民专业合作社、土地股份合作社,在坚持农村土地家庭承包制度的基础上,通过优化农业生产关系,创新农业生产经营机制。
大力培养农村土地市场,建立符合市场经济要求的土地流转机制
探索建立土地使用权转让机制,允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地转让价格。建立土地流转调节机制,防止土地使用权过于集中,以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育,可加强土地转让的公平性和竞争性,实现有序治理。
加大政府和村集体的职能力度
市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点,尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此,一是政府要对土地流转有宏观上的调控。二是要建立约束政府行为过度干预的机制,准确定位政府在推进土地流转中的角色,监控土地供需总量的动态平衡。三是增加农民对有关法规和政策的了解,使土地流转由自发逐步转向自觉。
建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度
大力发展非农产业,加快农业剩余劳动力转移。目前,我国正处于经济结构调整的关键时期,城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且,随着市场竞争日益激烈,企业经营环境不稳定,兼业农民非农产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地,土地使用权流转将难以实行。因此,应切实加快乡镇城市化进程,依靠科技进步,积极主动地以国内外市场需求为导向,促进产业结构调整,使农业剩余劳动力得以合理转移。
不断为土地流转创造良好的外部条件,搭建平台
在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时,要建立多层次的农村保障体系。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力,农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而,必须建立多层次的农村保障体系,为土地转出者解决后顾之忧。
综上所述,推进农村改革发展需要正确处理土地政策中变与不变的辩证关系,在变中实现农业持续增效、农民稳步增收和农村长期繁荣,在不变中实现农村小康社会建设、和谐社会建设,进一步巩固和扩大数十年来党在农村改革发展的各项成果,通过生产经营、流转形式、社保体系等方面的不断完善,并依靠社会运转体系多个环节加以配合,土地流转定会在不断的实践过程中,逐步适应现代农村经济的市场化发展要求。◆
参考文献:
王卫国:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版,第194页。
梁彗星主编:《中国物权法研究》,法律出版社1998年版,第736页。
钱明星、李富成:《中国物权法的观念》,载蔡耀忠主编:《中国房地产法研究》第1卷,法律出版社2002年版。
盖同弦:《农业现代化过程中的土地制度创新》载《农业经济学》,2001年,第10期。
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