冷眼旁观世行投票权变化
作为对2009年匹兹堡G20峰会承诺的兑现,今年4月,世界银行发展委员会最终通过了投票权改革方案。这次改革促成了世行的投票权重组—由发达国家向发展中国家转移3.13个百分点,发展中国家的整体投票权由44.06%提升至47.19%。其中,中国的投票权也由2.77%上升至4.42%,一跃成为仅次于美国和日本的第三大股东国。与此同时,日、英、法、德投票权均有不同程度的削减。
调整改善国际形象
世界银行和国际货币基金组织,是构成二战后布雷顿森林体系的两大国际金融机构。一直以来,美国人和欧洲人分别把持着两大机构的总裁职位,成为现有国际经济秩序的关键齿轮。不过两大机构各有侧重:世界银行的服务对象限于发展中国家和转型国家,而IMF的服务对象则包括所有的成员国;世界银行关心的是长期问题,例如经济增长和贫困问题解决等,而IMF则专注于各国的短期困难,例如,对成员国的财政、货币政策进行协调或帮助;世界银行致力于解决某个国家某个特定微观领域的问题,例如:传染病防治、清洁的饮用水源等,而IMF努力的方向,则是维持国际宏观金融和经济秩序的平衡。
可见,两大机构功能互补,共同对国际经济运行产生着重要的影响。关于这种影响是正面还是负面,国际社会多有观点不一的评论。其中的激烈批评者,甚至包括曾经身处该体制核心层的美国经济学家斯蒂格利茨。长期以来,国际舆论一直强烈呼吁改革欧美控制IMF和世界银行的格局;而一些发展中国家,更是担心这两个机构沦为美国的外交政策工具;在一些国际会议上,IMF和世界银行也经常饱受非政府组织成员的诟病。
通过这次改革,至少在名义上,投票权调整的规则和细节确实对发展中国家和转型国家有所倾斜。这一点,在世界银行发展委员会关于4月25日会议的背景材料中有所体现。通过这次投票权调整,以中国、印度为代表的转型和发展中国家的话语权已经有所提高,并且会议还表示了将来对投票权进行进一步调整的可能。这在为发展中国家争足面子的同时,也在一定程度上改善了世界银行的国际形象,使得世界银行的身份更趋于“平民化”,从而更容易获得国际社会的认可。此外,本身就作为发展中国家的中国、印度等国家,他们更加了解发展中国家的情况,并且在多年来富有成效的经济建设中起到了一定的国际示范作用,对未来世界银行以更为有效的方式帮助其他发展中国家也将起到积极的作用。
世界银行需要增资
在后危机时代,全球经济复苏态势羸弱的情况下,欧洲五国的主权债务危机可能再置全球经济于险象环生之境地。这样的背景使得世界银行同时面临两个困难:其一,需要大规模进行增资,以便对需要援助的发展中国家给予更多的扶持;其二,穷于应付国内经济颓势的发达国家成员国,尤其是日本和欧洲各国,其本身的财政状况已是捉襟见肘,国内选民也已是怨声载道。因此,这些国家将难以一如既往地为世界银行的增资做出主要贡献。这两个困难所必然催生的矛盾就是:为了维持世界银行现有职能的正常运转,必须要找到一些更大的出资人,以满足新的增资需要。
而以金砖四国为代表的一些转型和发展中国家,正是潜在的理想人选。基于丰富的自然资源、廉价的劳动力,以及富有进取的改革措施等原因,金砖四国的经济发展取得了重大的进展,并积累了巨额外汇储备——其比重占到了全球外储的40%!而且,以金砖四国为代表的新兴经济体和发展中国家,对于国际事务中的地位和发言权,也跃跃欲试地希望有所作为。在本轮世行的投票权改革中,860多亿美元的增资方案中,各国出资份额虽然并未确定,但投票权大幅增加的转型和发展中国家,必然将在增资方案中起到最重要的作用。世行总裁罗伯特·佐利克也认为,“本轮增资方案其目的不是改变投票权,而是希望资金大幅增加,额外的资金使我们可以担负起原本就应该承担的责任。”
不排除存在微妙的政治制衡
投票权改革中,令世人广为关注的是发达国家对发展中国家的投票权转移3.13%。但是,在改革的具体方案中,如果我们进一步仔细观察就可以发现:利比亚、委内瑞拉、尼日利亚、巴基斯坦等国投票权比重均有不同程度的下降,仅这四个国家下降总和就达到了0.38%;而这些国家或是与美国长期交恶,或是在中美之间存在微妙的权衡关系。拥有4500多亿美元外汇储备的俄罗斯,成为金砖四国中唯一一个投票权没有增加的国家。韩国、墨西哥等国的份额也获得了大幅提升。可见,作为世行投票权规则的主要制定者美国,我们并不能排除其中存在一定的政治制衡,甚至是分化策略的考虑。
美国独有的否决权并未动摇
在目前的世界银行游戏规则中,重大决定需要有85%的绝对多数投票权同意,才能获得通过。而美国仍然维持着15.85%的投票权,对重大决议仍然具有最终的否决权。这意味着:任何改变世界银行现状的决议,都需要有美国的同意方能实现,因此美国能够通过这一机制有效地维护其既得利益。
在1945年世界银行成立之初,美国占有世界银行35%的投票权份额。当时,重大决议的通过只需要80%的多数投票权就能通过,由于美国35%的投票权一家独大,在此条件下美国拥有对任何决议的否决权。而在此后,由于国际经济格局的发展和变化,美国在世界银行中的投票权份额逐渐被其他国家取代,其投票权降至不足20%的水平。
在此情况下,美国已经无法保证其绝对否决权;因此,美国推动世界银行在1989年通过了一项修正决议,该决议规定世行通过重大决议的多数票比例提升至85%。这样,通过修改游戏规则,美国仍然保持着独有的否决权。而中国等发展中国家的投票权增加,在目前阶段而言仍然处于量变的阶段,尚难言对美国的绝对控制权产生有效的挑战。
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