关键词:政事分开;农村义务教育;管理困境;中心校;民办学校
当下的中国社会正经历着全方位的社会转型,这种转型以经济的变革为基础和主要动力,推动经济、文化、科技、社会发生根本性的变化,必然要求政府作出积极的回应。
一、“以县为主”的农村义务教育体制中的管理困境
自2001年5月,国务院下发《国务院关于基础教育改革和发展的决定》开始,农村义务教育开始了从“三级办学,两级管理”到“以县为主”的改革,在减少管理层级,进一步明晰了各级政府的权力与责任的同时,也导致了农村义务教育的行政管理和教育教学管理中的多种问题。
管理全归县里,权力集中、责任集中
实行“以县为主”的管理体制、将管理重心上移之后,乡镇政府在农村教育工作中几乎不承担任何直接责任。随着乡镇政府在基层教育管理体系中的退出,单靠县级教育行政部门是否能对广大的农村中小学实施有效管理,值得我们深入考察和研究。另一方面,在当前的县域义务教育管理中,县级各职能部门职责不清,教育、人事和财政等部门在管理职能上往往有错位、缺位和越位现象。
对内权力集中、对外权力缺乏的“校长负责制”
我国中小学现行的管理体制主要是校长负责制。它是由校长、学校党组织和教职工代表大会共同组成的“三位一体”的结构。在实际运行中,校长负责制存在着很大的问题。对内而言,在许多学校,校长同时兼任党委书记职务,造成了学校校长的绝对权力,主要体现在校长拥有对校内人员分工和财务管理方面的权利。同时,由于学校民主管理机制的不健全,教职工大会或者不能按时召开,或者只是为应付上级检查,并未形成制度,因而并不能起到对校长的监督和权力制衡作用。
中心校校长行政与业务“双肩挑”
2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。规定乡镇一级政府不再设立教育行政管理机构,而改设立一个兼具管理功能的教育机构——中心学校,该校校长变成了名副其实的集行政与业务于一身的“双肩挑”管理机构。由于县一级的教育行政部门对乡镇政府没有直接的行政权力,以及教育助理往往缺乏必要的专业知识,使得作为事业单位的中心校校长不得不承担起教育教学管理这一行政任务。这就决定了中心校校长必然唯上级部门马首是瞻,以执行上级行政命令作为行政管理的内容。此外,乡镇政府的教育责任由过去“为主”变为现在的“敲边鼓”,由过去的“刚性”变为现在的“柔性”,由过去的清晰变为现在的模糊。这不仅弱化了乡镇政府对教育的责任,也使中心校校长很难与乡镇政府确立清晰的责任关系和工作关系。
二、农村义务教育管理的体制困境所引发的问题
农村义务教育目标难以实现
1.部分农村学校仍难正常运行。虽然《通知》对农村农村中小学义务教育阶段的学生免收学杂费。但是,湖北省2008年的一项调查显示,农村教育经费仍感不足,难以满足办学的实际需要。在该调查中,仅6%的校长认为“学校完全可以运转”,有10%和57%的校长认为“可以运转”和“基本可以运转”,而认为“不能运转”和“根本不能运转”的分别占20%和7%。
2.农村教师流失严重,其中行政性的因素便是“以县为主”的人事制度所造成的农村教师流动的困难。由于缺少公平、明确的升迁途径,许多农村教师便选择放弃教职另谋出路,或者以各种非正式途径设法向县城学校流动,从而导致农村教学秩序的混乱和教育教学质量的低下。
3.教育定位和教学内容不符合农村的实际需要。当前农村基础教育的课程与城市没有区别,虽然很多学校有自己的乡土教材,但因为人力、财力的缺乏,这些教材往往质量低劣、内容贫乏、使用价值低下。因此,农村学生如果一旦升学失败,他们在学校所学的知识并不能应用到农村的实际生活中。
民办学校生存困难
1.是民办学校履行了义务却难获回报。民办学校的教师工资是由民办学校主办者来承担。停止向学生收取费用,意味着民办学校失去了收入来源。一些地方政府应为自身财力困难等原因,把本应承担的义务教育责任部分地转嫁到了民办学校身上,而民办学校在承担这一任务的同时,却得不到与公办学校一样的生均经费资助。
2.是有功农村教育,民办学校教师却遭区别对待。在我国中部某些地区,部分乡村的义务教育公办学校几乎成为空壳学校,乡村义务教育的支撑主要靠的是当地的义务教育民办学校。虽然民办学校对农村义务教育事业贡献颇大,但是政府在对待民办学校时,却始终采取多少有别于公立学校的方式,民办教师和公立教师地位的不对等便是一例,导致民办学校的教师与公办学校的教师在事实上无法享受同等待遇,其工资待遇、社会保险等远比不上公办高校的教师,升迁与流动时又被严格限制,使我国民办学校的教师队伍畸形发展,甚至被扣上“二等公民”的帽子,这对农村民办学校教师的积极性造成了极大打击。使更多有志于农村教育事业的优秀人才对民办学校望而却步。
参考文献:
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曹大宏.“以县为主”体制下乡镇中心校校长的角色定位.中小学管理,2006,.
朱小蔓,李敏.“以县为主”农村义务教育管理体制下的教师专业管理.教育发展研究,2008,.
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