关键词:农村公共物品;多元化;供给;地方财政支出
我国是一个农村人口占绝对比重的国家,要想在这样一个国家全面建设小康社会, 离不开农村公共产品建设这一基础。农村公共物品,是由当地农村社区居民参与共享的“产品”,包括农村道路建设、农田水利设施建设、农村义务教育、农村公共卫生及农村社会保障等。税费改革实施几年来,一方面比较有效地遏制了农村“三乱”现象,明显减轻了农民负担;但另一方面,税费改革的实施,也使得原本就供给不足的农村公共物品更加短缺。农村公共物品的供给直接关系着缩小农民收入差距问题,因此在新时期我们有必要投入更多精力研究如何加大公共物品供给的财政政策。
一、公共物品供给理论与我国农村公共财政支出政策
当所有公共产品供给均由政府部门来承担时,不仅同样存在着公共产品供给制度安排的交易成本,更重要的是,受财政能力和决策能力的制约,公共产品供给规模及生产效率将难以达到理想效果。在此基础上,以美国学者奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了“多中心”概念。该理论强调公共物品供给结构的多元化,公共部门、私人部门、社区组织均可成为公共物品的供给者,从而把多元竞争机制引入公共物品供给过程中去。在中国,省和省级以下政府负担了大部分农村公共建设的财政支出,政府作为农村公共物品最主要的供给主体,垄断着公共物品的生产,市场力量微乎其微。政府的垄断使农村公共产品质量低下,价格昂贵,农民的公共福利大打折扣。因此,在我国市场化程度进一步深入的情况下,财政支出的紧张要求我们有必要打破政府“单一”的格局,实现公共产品的高水平供应。在不能单一靠政府的财政支出的理论基础上,针对所采取的财政手段和供给主体问题,应注意把握一个最基本的公共经济学原理:即公共物品的供给,如同私人物品的供给一样,需要消耗有限的资源,在生产性资源和技术固定时,政府产品的增加将使私人物品减少。
二、我国农村公共物品财政支出的现状和问题
自上而下的公共物品决策机制,使农村公共财政偏离“市场中心”
在我国,农民急需的生产性公共物品和有关农村可持续发展的公共物品严重短缺。目前,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,15%的村不通公路,95%村虽通电,但电价昂贵,电网陈旧。农村的基础教育供给不足,农村医疗保障普遍短缺,使农民成为最大的自费医疗群体。另一方面,各地纷纷而起的标志性建筑等“政绩工程”也是这种机制在现实中的一种投影, 它既满足了地方领导者追求短期政绩的愿望,又使得建设企业等相关利益者获益,但这些工程却并非是大多数群众的真实需求。可见,使用市场机制的作用来供给公共物品,并不等于市场机制取代了政治过程,而恰恰相反,政治过程的作用和功能在此刻反而更加凸显,反之就会影响其公共性。
税费改革后的乡财政缺口增大,供给公共物品能力下降
农村税费改革的实施使许多乡镇财政收入急剧减少,由于许多乡镇之前就已经负债累累,因此税费改革后,这些乡镇财政缺口骤然增大,其供给公共物品的能力大大降低。事实上,作为一级政府,除了东部的乡镇工业有较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共物品供给外,在广大的中西部地区,由于农村工业不发达,许多乡财政难以为继。尽管中央财政向试点地区提供了相当一部分转移支付,但是,广大中西部地区多是农业立县,这笔转移支付被分摊下去,也仅仅是杯水车薪,不足以应对农村庞大的公共物品需求,也不能从根本上缓解乡镇财政困境。
税费改革后,我国一直缺乏一个明确、有效的农村公共物品供给责任分担机制
税费改革后,一方面乡政府存在很大财政缺口,供给公共物品能力下降,但另一方面乡镇政府又承担着许多本应由国家承担的许多公共支出,乡镇政府事权与实际财权严重不相符,中央、省、地以及县、乡政府在农村公共物品供给的责任划分上十分模糊。许多本应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本,却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共物品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供,最终往往还是落到乡政府和农民头上。
三、公共物品供给多元化的政策建议
打破城乡公共物品统筹供给的政策和制度障碍
必须从根本上树立城乡统筹的科学发展观,消除城乡统筹发展的政策和体制障碍,尽快推行城乡公共物品的统筹安排、统筹供给,打破长期以来形成的城乡分治的二元社会、经济政策。国家应在财政、金融、社会保障等公共政策方面更多考虑农村和农民的发展需要,加大对农业和农村的投资力度,特别应加大对农村基础设施、农村公共卫生、农村义务教育和农村社会保障事业的投入力度。
实行多元化的供给主体和资金筹集机制
结合我国当前的实际情况,农村公共物品的供给主体主要有:
1.政府供给主体。政府代表社会的公共利益,有责任也有义务提供那些市场失灵的公共物品。对关系国家总体利益的农村公共物品,如基础教育、环境保护等,应由中央和省级政府无偿提供;地方政府主要负责提供与本地区农业、农村和农民相关的公共物品。
2.私人或企业供给主体。私人和企业可提供一些产权归属明确、能市场化运作和排他性收费的公共物品,如小型水利设施、农用固定资产等。
3.非政府和非盈利组织供给主体
农村公共物品的供给必须要有法律保障
解决我国农村公共物品的有效供给必须要实现城乡公共物品的统筹供给。由于农民在国家的资源分配系统中,是一个庞大的弱势群体,他们自我保护的能力很弱,因而,只有通过法律的规定,使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化,才一能切卖保障我国农民的切身利益。
参考文献:
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张林秀.中国农村公共物品投资情况及区域分布.中国农村经济,2005.
宋敏.论多中心理论视角下我国农村公共物品供给体制.管理人,2007.
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