［关键词］ 公共部门；非经营性资产；事业绩效；评价指标
［中图分类号］ F224.5 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０10－００22-05
公共部门资产属于非经营性资产,是公共部门提供公共产品的基本经济资源,和私人部门经营性资产相比,资产的产出和效益很难以价值度量。在市场经济条件下,如何科学评价资产的运行绩效,最大限度地满足公共需求,就成为公共财政和现代财务管理的一个难点问题。
一、公共部门资产绩效评价的特点：比较分析
任何组织、任何行为都以提升绩效为运作目标,“绩效导向”是所有组织管理、所有经济行为的核心理念。但是,由于政府和市场的“双重失灵”,公共资产的低效率已经成为一种普遍现象。
公共部门资产的形成主要有两类渠道:一类是财政公共支出形成的资产,在中国主要表现为行政与事业单位非经营性国有资产;一类是民间非营利组织筹资形成的资产。NPO在中国发展规模还很小,因此,公共部门资产在中国主要是公共财政形成的非经营性国有资产。对经营性国有资产的绩效评价主要是对资产运用过程中的效率性、经济性和效果性进行的分析、评价。非经营性资产的绩效评价和财政支出绩效评价、企业资本金绩效评价以及公共部门本身的绩效评价相比,既有联系又有自己的特点和目标。
与财政支出绩效评价相比,公共部门资产评价是财政支出评价的深化与继续
对公共部门来说,非经营性资产是长期以来财政支出的结果和资金沉淀。因此,从某个角度看,对资产的绩效评价就是财政支出评价的一部分。但是,在通常情况下,财政支出评价只评价支出本身或近几年支出的“3E性”,很难就支出形成的资产进行长期性评价。而资产特别是固定资产等长期资产形成以后,可以在较长时期内发挥效益,这种多年形成并共同发挥效能的资产很难判断是某一时期财政支出产生的绩效。可见,财政支出评价的对象是支出本身,而资产评价的对象是长期以来支出结果形成的资产,从另外一个角度看,资产评价是对一个较长时间的支出结果与绩效进行的评价,乃财政支出评价的另一种形式。
非经营性资产和企业经营性资产评价相比,尽管两类资产表现形式相同,但是评价的目标、方法和难度差别很大
经营性资产和公共部门非经营性资产相比,在资产的实物形态和价值形态上是完全相同的,但由于资产营运的目标和在市场中的作用不同,两者的形成机制、评价目标则绝然不同。经营性资产以资本自身增值获取收益为目标,而公共部门非经营性资产则以公共福利最大化为目标。因此,经营性资产主要以货币为主要指标体系,考核资本的直接受益以及偿债等能力即可反映资本的绩效目标,而非经营性资产的绩效不仅要计量直接的、能以货币反映的绩效,更重要的是还要评价间接的、无形的、无法用价值反映的政治效益和社会效益,这种难度当然要比企业经营性资产评价的纯经济评价和财务评价要难得多。
和公共部门业绩的评价相比,公共部门资产评价更侧重于对资产本身及运行过程与结果的评价
对公共部门业绩评价与对其资产的评价当然有着必然的联系。可以说,对资产的评价是对公共部门业绩评价的一个重要组成部分,但是,两者的目的和关注的重点是不同的。对公共部门业绩的评价一般注重对公共部门行使公共权力,开展公共服务的态度、效率、贡献和成本—效率的全面评价,而资产只是支持公共部门实施公共服务提供公共产品的手段,因此,对其资产的评价更关注资产在上述活动中的保障支持程度、资本自身的运用过程及效果,这种评价虽然与公共部门绩效有关,但不是全部。
二、公共部门资产绩效评价的难点
公共部门资产绩效评价之所以至今还没有建立一套完整的指标体系,是因为公共部门的特殊性和复杂性,实施资产绩效评价存在很多矛盾和困难。
资产的公共福利性、非营利性目标与绩效评价要求的效益性目标之间的矛盾
市场经济下公共部门和私人部门之间的最大区别在于,前者追求的是公共利益最大化,后者追求的个体利益与效益最大化,或者说,前者追求的是效率,后者追求的是公平。因此,公共部门资产的效益性不仅难以判断,而且被认为没有意义。
笔者认为,对资产开展绩效评价的目的是使用有限的公共资源通过资产评价完善资产使用与配置方式,在不牺牲公共利益的前提下发挥最大的公共效益,实现公共福利最大化,避免和减少公共资源的浪费闲置和低效率。资产绩效评价和资产的非营利性与公益性不仅不矛盾,而且是实现公共利益最大化的一种有效手段和方法。
这里的关键与难点是,在评价指标设置上要求科学性,对公共部门资产要求的效益性与企业资产追求的效益性不同。公共部门资产追求更多的应该是社会效益以及资产自身的利用效率。如何评价公共资产是否符合公共利益最大化目标,是否符合资产自身效率最大化目标,就成为事业单位资产评价的难点之一。
绩效评价要求的成本效益原则与公共部门资产成本效益难以确认和计量的矛盾
资产本身是一种以货币计量的经济资源,对资产的绩效评价无疑要采用以货币为主要计量单位成本、效益等投入产出指标,但由于事业单位投入产出不同于企业,虽然其成本与投入大部分可以货币量化,但其收益很难确认并货币化,而公共部门非货币性收益不仅评估困难,而且不能作为评价资产绩效的依据,这就像如何对大学人才培养的质量和效率进行评价,如何对基础性科研项目产生的社会经济效益进行评价一样。如何恰当的选择公共部门资产的效益性指标是公共部门资产绩效评价的难点之二。
公共部门会计实行收付实现制易导致资产账面价值与真实价值不符,形成资产绩效评价要求的真实性与准确性的矛盾
公共资产的不真实性主要表现在两方面。一方面是资产不计提折旧引起的。根据国际公共部门会计准则委员会建议,权责发生制更能实现主体反映拥有或控制资源、评价业绩的重要目标。但是,除加拿大等极少数国家的公共部门实行权责发生制核算公共部门成本、资产计提折旧以外,绝大部分国家不要求计提折旧和核算营运成本。资产投入形成以后,除非报废都永远以资产原值的形式存在。实际上,由于资产的使用,资产使用价值的损耗,资产价值必然转移,因此,公共部门的账面资产中包含了一部分已经损耗转移的资产价值。另一方面,政府划拨或单位自身形成的一部分资产,公共部门并未按其真实价值评估入账。如政府划拨的土地、事业单位的无形资产及国家委托公共部门管理的文物等等,这些资产不仅难以进行绩效评价,而且对其价值计量都是目前会计理论与方法所要解决的难点。
公共部门及其资产的复杂性与资产绩效评价指标要求统一性的矛盾
由于历史原因,中国公共部门极为复杂,除政府公共组织外,还包括非政府公共组织。从其职能上看,既有有纯公益性、准公益性组织,又有纯营利性的单位；从性质和资产形成渠道上划分,既有纯国有的事业单位,同时随着某些事业领域的市场化与准市场化改革,也有纯私有的事业单位,还有混合制的事业单位；从其功能和从事的事业性质来看,事业单位更复杂,包括教育、科技、文化、体育、卫生、水利等等提供不同服务产品的事业单位。同时,由于长期政事不分、政企不分、事企不分,使公共部门资产构成也极为复杂,既包括纯公益性、公共性资产,也包括了部分与公共管理与公共服务无关或无直接关系的服务性或经营性资产。如行政事业单位的经营性资产、职工福利设施、投资的经营性企业等。公共部门的复杂性和资产的复杂多样性给公共部门资产的绩效评价带来了困难。三、公共部门资产绩效评价的基本原则与方法
对公共部门资产绩效评价是提高资产使用效率的重要途径。为了克服资产绩效评价中的矛盾和困难,结合公共部门及其资产运营实际,笔者认为,应在资产绩效评价中实施以下原则与方法。
建立以资产安全、质量、效率、贡献等核心指标,其他指标为辅助指标的资产绩效考核评价体系的原则
资产绩效评价的内容很多,对企业经营性资产评价的核心是考察资产的保值增值性,即资产的效益性情况。由于公共部门资产的非经营性和非营利性,公共资产既不能保值也不能增值,作为公共财政投资形成的资产,其所有者和出资人关心的不应该是资产的营利与增值,而应该是：资产的质量,资产使用者是否较好地维护了资产的可用性、完整性、安全性,是否能保证事业发展的需要。资产效率。效益要求的是资产增值,资产的收益,而效率则侧重于考查资产的利用与配置的合理性是否得到了充分利用,是否配置科学合理。资产贡献。资产贡献是资产质量和资产效率双重作用下的结果,但它不同于资产效益,它主要考核资产使用的结果,单位资产为社会提供的公共服务与公共产品的数量与质量。
除上述核心指标外,对资产的偿债能力、发展能力以及公共部门经营性与准经营性资产的效益性与保值增值状况进行辅助性的考查。
以相对指标为主,绝对指标为辅的原则
绩效评价的目的就是要通过对资产使用与使用结果的分析、对比,判断资产使用单位的资产的安全性、效益性以及发展潜力等。因此,评价指标必须要在各单位之间是有可比性。而绝对指标进行对比的前提是必须剔除单位之间的差异因素,在同类单位之间进行对比。例如,资产总量在大学和中小学之间对比就几乎没有意义,在学校与科研机构之间对比意义不大,难以得出相应的结论,而采用相对指标,评价结果就显得具有可比性。因此,公共部门资产绩效评价应以相对指标为主,绝对指标为辅。
以资产价值指标考核为主,非价值指标为辅的原则
资产是市场经济下公共部门各种经济资源和财产物质的价值体现,它既表现为千万种实物形态的财产物质,又表现为统一的价值。对资产绩效的评价不同于对公共部门的工作评价,也不是对公共部门提供的公共产品或准公共产品的质量、数量和效益的评价,而应该是对资产本身的状况、投入产出和资产发展潜力等内容的评价。由于资产的实物形态千差万别,不具有可比性,为了便于比较和评价,对资产的绩效评价应以资产的价值指标考核为主,同时辅助对资产的实物状况等非价值指标进行考核。
核心指标统一设计,辅助指标分类设计的原则
由于公共部门及其资产的复杂性,除了设计上述基本的核心指标外,还应根据各类公共部门的特点设计相应的辅助指标。核心指标是反映公共部门资产基本绩效状况的指标,为便于比较评价,必须统一。而辅助指标是反映某一类公共部门或某一类专项资产绩效状况的指标,应根据不同类型的公共部门或专项资产的特点进行分类设计。
四、评价内容及其指标体系设计
根据公共部门资产绩效评价的特点,笔者认为,其评价指标体系至少应涵盖以下几个方面的内容。
资产的安全性
由于公共部门资产的公共性、公益性和非营利性,资产不可能在运营使用中实现增值。实现资产的安全、完整就成为资产占有使用单位的基本责任与义务,也是出资人的基本要求。
资产的安全性包括两个方面：一是资产产权归属上的安全性、无可争议性；另一方面则是资产使用权的安全性,即确保资产用于公共部门而不是被公共部门以外的其他经济主体所使用和侵占。资产的安全性是反映资产是否流失、资产绩效的最基础指标,它应该以无争议的账实相符的且公共部门实际控制使用的安全资产与总资产之比来反映。其具体指标如资产安全完整率、可用资产率等。
资产质量状况
资产质量状况是指实物和非实物形态的公共资产的可用性、资产结构布局的科学性与合理性及不同资产之间的配套性与配比性。
高质量的资产是确保公共部门高效率的物质基础和前提,也是优化资产配置与使用的要求。优质的资产应该表现在：具有完整的使用价值,能独立发挥其使用功能,这是优质资产的基础。实物资产的新旧程度。各类资产结构优化、科学配置。如流动资产与固定资产之间的结构优化,有形资产与无形资产之间的比例结构优化,直接用于公共管理、公共事业的资产和公共部门占用的辅助、福利、经营性等资产之间的比例结构的优化。其具体指标如资产更新率,各类资产率,应收账款率和坏账损失率等。
资产运行效率
公共部门资产运行效率是绩效考核的核心内容之一,它重点考核资产在公共管理和公共事业发展中的利用率、资产使用与运行过程,资产是否得到了充分的使用,是否有闲置、浪费情况。资产利用效率应该从以下几方面考察：资产在用与闲置情况。由于公共部门资产配置没有统一的标准和依据,“重占有轻使用”的情况在公共部门中不同程度地存在,很多资产形成以后长期闲置,或基本处于闲置不用的状况,造成公共资源浪费,因此,加强资产的在用性评价实属必要。单项资产利用率。单项资产利用率是最能详尽说明公共部门资产利用效率的指标。由于公共部门资产单项数量较多,该指标的计量工作较大,在实际操作时,可以通过抽样抽查的方式予以考核。资产共享情况。为了消除公共部门资产拥有的“大而全、小而全”现象,应该鼓励公共部门之间共用共享资源,特别是大型占用设备。资产流动周转情况。
资产贡献
公共部门的公共性、非营利性和公共产品价值的非货币计量性使得公共部门资产贡献或产出评价成为一个难点和最为复杂的问题。笔者认为,对公共部门资产贡献或产出评价应按其功能和性质分为纯经营性资产、服务性资产和非经营性资产,分类设计评价指标,进行分类评价。
1. 纯经营性资产贡献。纯经营性资产是指实际为公共部门占有并由非经营性转为经营性的资产,如中国行政事业单位主办的各种经营性企业、酒店和科技开发公司等,虽然为公共部门投资拥有,但它的性质已经发生了根本变化。对纯经营性资产完全应按企业资本金绩效评价方法进行考核,在此笔者不再赘言。
2. 服务性资产贡献。服务性资产是公共部门拥有的既不是纯公益性也不是纯经营性的主要用于公共服务但又不能以营利为目的的那部分资产,如学校的食堂、学生宿舍等后勤资产,行政机构的职工的福利设施等。服务性资产应以资产保值为目标,即服务性收入抵减营运成本、税费后的净收入和总资产之比,应接近标准折现率。
显然,由于公共服务的垄断性,服务性资产的收益不是越高越好,过高的收益率会导致公共福利的损失。例如,学校如果以提供食堂饭菜价格或提高学生宿舍住宿标准来换取较高收益,则会有失教育公平。
3. 非经营性资产贡献,即非经营性资产的产出,可以有两种方法：价值计量法,即以公共部门收入作为资产产出指标。这种方法简便易行,且可以在不同部门之间进行对比,但它有两个假设条件：一是政府拨款完全按公共部门的贡献大小分配,拨款标准极为科学、合理、公平；二是公共收费定价极为科学,能完整准确地反映公共产品价值。但是,由于政府拨款和公共定价中的制度缺陷,难以实现公共支出的“帕累托最优”,因此,这种方法除了在以收费为主的非政府公共组织中适用外,一般公共部门中很难适用。非价值计量法,即根据公共部门的不同性质和特点,以非价值指标分类考核公共部门的贡献和产出,如,学校产出以在校生人数表示,医院以接待门诊人数、治愈人数和住院总时数的表示,博物馆用参观人次表示,等等。可见,这是一项很复杂的工作。
资产偿债能力
在公共财政投入不足的情况下,公共部门在自身运行和发展过程中形成了一定的债务,这对中国公共事业的发展起到了积极的作用,但举债要适度,如果过度举债就会出现财务风险。因此,从资产绩效评价角度来看,有必要考察资产的偿债能力。公共部门偿债能力的评价指标可以参照企业偿债能力指标。
资产发展能力
资产发展能力是反映公共部门资源保障程度、资产规模与增长、对公共产品生产保障匹配程度的指标,反映了公共部门的发展后劲。资产发展能力从以下几个方面反映：人均拥有资产；资产增长率；单位公共支出形成资产率等。
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责任编辑：涵育
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