关键词:信用体系 征信制度;坚实核心;关键环节;征信立法
在我国,随着经济市场化程度的加深,加快社会信用体系建设已成为社会共识。征信制度作为社会信用体系的核心与关键环节,是市场经济成熟的重要标志。征信最基本的功能是了解、调查、验证他人的信用,使赊销、信贷活动中的授信方能够比较充分地了解信用申请人的真实资信状况和如期还款能力;通过信用信息传播来降低信息不对称的困境,起到约束市场交易各方的行为,使授信方的风险降到最低。征信制度的建立对社会信用体系建设具有重要意义。因此,近几年来,中国人民银行认真履行国务院赋予的“管理信贷征信业,推动建立社会信用体系”职责,加大工作力度,相继建成了全国统一的企业和个人征信系统,推动征信立法工作,加强征信市场管理,积极发挥了征信在维护社会稳定方面的重要作用。
一、社会征信制度建设与社会信用体系建设的区分。
征信起源于英国,距今已有170多年的历史。1832年,世界第一家征信公司在英国伦敦成立,根据世界银行的不完全调查统计,目前全球已有80多个国家和地区建立了征信制度。征信一词所对应的英文是Credit Reporting、Credit Investigation或Credit Checking,意思是信用报告、信用调查。而中文译法取自《左传?昭公八年》中“君子之言,信而有征,故怨远于其身”,其中,“信而有征”即为可验证其言为信实,或征求、验证信用。征信的现代解释是指信用信息的征集、披露和使用,也可以说是对企业或个人等市场主体的信用状况的调查、核实、分析及评估。征信最为重要的作用是防范在信用经济交往中受到损失,也就是说,征信最重要的目的是落在经济层面上。具体而言是指依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他组织的信用信息,并对外提供信用报告、信用评估、信用信息咨询等服务,帮助客户判断、控制信用风险,进行信用管理的活动。
信用在英文中对应的词汇是Credit。《新帕格雷夫经济大辞典》对信用的解释是:“提供信用意味着把对某物的财产权给予让渡,以交往在将来的某一特定时刻对另外的物品的所有权”。我国《辞海》对信用解释的第三种含义是:“以偿还为条件的价值运动的特殊形式,多产生于货币借贷和商品交易的赊销或预付之中,其主要形式包括国家信用、银行信用、商业信用和消费信用”。可见,信用是一种行为,其狭义的经济含义,是指在交易的一方承诺未来偿还的前提下,另一方向其提供商品或服务的行为。现在,信用已广泛地应用于人们在经济活动中能否信守承诺和及时履约。信用不仅反映交易主体主观上是否诚实,也反映其是否有履行承诺的能力,即使交易主体有偿还债务的主观愿望,但因经营不善还不了债务,也就没有信用。提高社会信用水平,不仅要靠道德教育、法律规范,还需要利用信用记录、信用评价和经济惩戒机制。而征信本身不是信用,它是提高信用水平的手段和工具。
所以,我们经常使用的社会信用体系建设和社会征信制度建设并不是同一个概念,征信制度建设是信用体系建设的一个重要内容,但并不是全部。例如,质检部门对生产假冒伪劣产品进行惩处;税收征管部门对企业偷税漏税行为进行处罚,对企业按时足额纳税进行表彰和奖励等,都是社会信用体系建设的重要内容。简而言之,社会信用体系是目的,社会征信制度是手段,信用体系建设的内容比征信制度建设的内容更为广泛。综上所述,社会信用体系是指为促进社会各方信用承诺而进行的一系列安排的总称,最终目标是形成良好的社会信用环境。社会信用体系应包括制度安排,信用信息的记录、采集和披露机制,采集和发布信用信息的机构和市场安排,监管体制,宣传教育安排等方面。社会征信制度就是采集、加工、分析和对外提供信用信息服务的系列安排,是社会信用体系建设的一部分。例如,在法律法规上,个人数据保护、企业商业秘密保护、政府信息公开法规、个人和企业征信等方面的法规,均算作社会信用体系的制度建设部分,但是,只有征信法规属于社会征信体系的制度建设部分。按照社会信用体系的范围界定方法,征信包括制度建设、信息采集、机构和市场、征信产品和服务、监管等方面,是一项特定目的的调查活动。
二、征信制度是社会信用体系的坚实核心。
首先,要科学认识社会信用体系建设核心的内涵。从广义角度上看,社会信用体系建设几乎没有边界,建设社会信用体系就是建设中国特色社会主义,建设中国特色社会主义就要建设社会信用体系。社会信用体系建设属于上层建筑范畴,但又与物质生产、交换、分配和消费紧密联系在一起,需要用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点来把握社会信用体系建设质的规定性。狭义看,社会信用体系建设受经济发展阶段性制约,不可能超越经济发展阶段提出不可能达到的社会信用体系建设目标。把握社会信用体系建设量的规定性就是要加强调研,跟踪监测社会成员对信用的认识,对信任和互惠网络的需求,对规范行为的接受程度等,不失时机地提出和改进阶段性工作目标,提高全社会信用体系建设的预见性、针对性和有效性。因此,社会信用体系建设最坚实的核心就是征信制度建设,即挖掘、积累、配置和运用社会资本,促进全社会成员的相互信任、形成互惠网络、保障行为规范,从而在全社会以及不同行业不同的范围和层次减少磨擦,增加润滑,减少相应的改革发展成本,加快建设中国特色社会主义进程。
其次,社会信用体系的核心必须是得到全社会广泛认同、坚定支持和切实维护的共同价值观。这个共同价值观的一个基本内涵就是社会资本,或者说是社会信用体系的资本化,社会信用体系的资本表现。通常情况下,社会资本越多,这个核心越坚实牢固,越能促进社会经济持续稳健运行。我们所讲的社会资本,主要包括增强经济社会成员间相互信任、促进成员间形成互惠网络和保障成员行为规范的文化传统、道德习惯、合作意识、市场观念等。社会信用体系好坏可用社会资本多少来衡量;社会资本多寡则决定四类资本组织、配置与运用效率。无论哪一类型的资本运营,都需要信任作基础,网络作支撑,行为规范作保障。例如,国家资本主要体现为各级政府和部门项目资金,没有上级对下级的充分信任,下级向上级的充分沟通,没有规范运作,项目资金很难申请到位,项目建设也不可持续和持久。又如金融资本主要有直接融资和间接融资,没有信任、网络和行为规范三要素,企业很难上市、发债,也不可能得到银行信贷支持。这就不难看出,上述共同价值实际上指的是征信体系建设,即企业和个人信用信息的基础数据库。所以,不管是地方信用体系,还是部门主导的行业信用体系,都要有利于促进经济社会成员间的相互信任,有利于促进经济社会成员间形成互惠网络,有利于促进经济社会成员行为规范。
再次,征信制度是社会信用体系的坚实核心,还包括以下两方面原因:一方面,征信制度是社会信用体系建设先进性的具体体现。目前征信基础数据库为全国参与经济和金融活动的1300多万户企业和近6亿自然人建立了信用档案,记录了这些企业和个人在金融领域的信贷信息,以及在环保等方面遵纪守法的信息,方便了企业和个人的经济金融活动,促进了经济和社会的和谐发展。无论是信用信息的辐射覆盖范围,还是信用信息收集整理方式,以及系统功能和作用,征信制度在我国的社会信用体系建设中都具有不可替代性。另一方面,征信制度是推进社会信用体系建设的着力点和突破口。近年来,征信基础数据库不仅在银行信贷领域、商业领域发挥着防范控制风险、降低交易成本、提高交易效率的重要作用,而且在公共事务道理、公民社会道德教育等方面也起着越来越重要的作用。部分地区将个人信用报告作为人大、政协代表资格审查、公务人员录用时的参考依据。人力资源与社会保障、环保、质检等部门也利用企业和个人征信基础数据库,为其行业信用建设和执法管理提供帮助。正是由于征信制度在全社会信用体系建设的普遍联系性和特殊性,征信制度的任何创新和突破,都将带来全社会信用体系建设的创新和突破,都会带来整个社会资本量的积累和质的飞跃。三、推进社会信用体系建设必须抓住关键环节。
国务院决定把社会信用体系建设部际联系会议办公室由国务院办公厅改设中国人民银行总行,深刻反映了征信管理在全社会信用体系建设中的突出地位和作用,充分体现了党中央、国务院对我国中央银行加强征信管理、推进社会信用体系建设工作的肯定和信任,也符合“金融是现代经济核心”的基本要求。因此,人民银行牵头推进社会信用体系建设,必须牢牢抓住征信制度建设这个关键环节。
一是要引导地方社会信用体系建设以征信制度建设为重点。我国改革开放的一条成功经验是调动中央与地方两个积极性,上面动,下面不动,工作就很难开展。社会信用体系建设需要中央制定规定动作标准,提出达标要求,以硬目标、硬措施促进地方政府规范推进信用体系建设;也需要各级地方政府充分发挥主观能动性,把上级要求与地方实际紧密结合起来,选准切合地方实际的突破口,为上级推进社会信用体系建设积累经验,探索路径。地方信用体系建设与全社会信用体系建设的联系是,地方信用体系建设是全社会信用体系建设的有机组成部分,有共同目标和原则要求,各地信用体系建设构成全社会信用体系建设;其区别是,各地必须找准结合各自实际的切入点和着力点,在全社会信用体系建设的远景规划和阶段性工作中,要增加地方选择的灵活性,即虽然目标相同但允许路径有别。
二是要理顺行业信用体系建设与征信制度建设的关系。在全社会信用体系建设整体布局中,行业信用体系建设既具有相对独立性,又具有普遍联系性。行业信用体系建设是地方信用体系建设和全社会信用体系建设的有机组成部分。行业信用体系建设目前主要由职能部门推动,与职能部门征信制度建立具有内在的一致性,即部门依法合规履行职责本质上就是推进行业信用体系建设的重要组成部分;要推动行业信用体系建设,必须以征信制度为基础和前提。在参与推进全社会信用体系建设中,部门推进行业信用体系建设的力度、效果,决定和影响全社会信用体系建设的力度和效果,也决定和影响自身在全社会信用体系建设中的地位和作用。
三是要推进征信制度载体即征信机构体系建设。征信业服务面广,需求种类繁多,需要众多不同类型的征信机构来完成。要按照“特许经营、商业运作、专业服务”的原则,促进征信机构蓬勃发展,逐步形成少数采集保存全国信用信息资源的大型征信机构和若干提供信用信息评估等信用增值服务的征信服务公司并存、既有分工、又有市场竞争、运行高效的社会征信机构体系。与此同时,还需要逐步建立信息标识标准、信息分类数据格式编码标准和安全保密标准等征信行业标准,为各征信机构建立的系统实现互联互通、信息共享及信息安全奠定基础。
四、加快制定征信法律体系。
为了促进建立健全征信制度,保证征信活动的正常运行,充分发挥征信制度对社会信用体系建设的促进作用,必须尽快制定体现国家意志的、调整与征信活动相关社会关系的法律规范。
近年来我国的社会信用体系发展迅速,地方和各部门纷纷建立各自的信用体系,也出台了一些地方性的法规和部门管理条例或办法,但始终没有一部全国性的征信法律法规。由于这一制约因素导致地方信用建设五花八门,政府越位和缺位并存,征信市场规模较小,征信经营处于自由无序的发展状态,部门间的信息更是无法共享,市场分割现象严重。从我国现有的法律来看,有的涉及了征信方面的内容但比较模糊,如:在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚实信用的法律原则,《刑法》中虽也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定,但缺少与信用制度直接相关的立法。有的还在很大程度上阻止了信息的共享,例如《中华人民共和国商业银行法》第6条“商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”的规定制约了商业银行向征信机构开放客户信用数据。此外,《反不正当竞争法》第10条有关侵犯商业秘密的规定也在一定程度上制约了征信机构信用数据的收集与利用。
针对缺少全国统一的征信法律法规,致使信用建设进一步发展所呈现瓶颈的现状,我们国家可参照国外征信法律制度,为推动征信业的规范、健康发展,逐步建立包括征信业管理和关于政务、企业信息披露及个人隐私保护两大方面的征信法规体系。简言之,一方面是要确定征信的基本法《征信法》,它是一部居于主导地位有关个人信用征信的综合性法律。基本法主要就征信的概念、征信法调整的对象及范围、征信的基本原则、征信机构、征信业务、被征信对象的权利保护、征信监管及法律责任等问题作概括性的规定。它不具有太强的操作性,但对征信配套法具有指导和规范意义。另一方面是制定征信配套法,它是在《征信法》的基础上,按照《征信法》确定的基本制度就不同方面的征信问题制定的专门性法律规范,主要包括关于个人信用数据开放、个人隐私权的保护、对征信业的监管和对失信惩戒等方面的立法。配套法不得违背基本法的立法精神、基本原则。总之,要把制定征信法律法规融入到社会征信制度建设中,通过征信制度建设的重点突破带动全社会信用体系建设的全面推进。
参考文献
1.戴根有.征信理论与实务中国金融出版社2009.3
2.缪曼聪.征信与企业信用管理湖南人民出版社2006.4
作者简介:李建军,男,中国人民银行沅江市支行办公室主任。
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