新一届中央领导强调推进区域的协同发展(如京津冀协同发展)和大区域的一体化发展(如“两带一路”)，强调建立全国统一市场，形成公平竞争的发展环境。但笔者近年来在参加一些区域发展方面的调研、规划和讨论时，发现了一个令人忧虑的现象：各地都在争取成为试验区、示范区、城市新区和规划区等，与当初的“开发区热”很类似，且呈愈演愈烈之势。
有关部门设立试验区、示范区、城市新区和规划区等的本意是希望这些地区在制度创新和模式创新上探出新路，积累经验，为其他类似地区提供借鉴和启示。其初衷和出发点是好的。但在实际操作中，有些已变味了。很多地区争取这些的目的是为了戴个新帽子(有品牌效应)、争取特权和优惠政策、获取投资项目和政绩等，而对制度创新和模式创新本身并不太感兴趣，对那些触犯现有权益格局的真正改革更无兴趣。同时，也很少有“发帽子”的部门事后对这些地区开展制度创新和模式创新的经验真正进行总结和推广。
这种做法对争取到“帽子”的地区来说确实带来了不少实际好处，但从全局来看，这种以争取特权和优惠倾斜政策为主要目的的区域发展战略和政策的副作用或后遗症也很明显，必须引起重视。
其一，阻碍了全国统一市场的形成，不利于各地区公平竞争。好的区域发展战略和政策应是形成全国统一市场，让各地区公平竞争。对各个地区来说，只有在统一开放、竞争有序的市场中，才能形成对未来的稳定预期。但上述做法却是在制造一个个拥有特权和优惠政策的区域，阻碍全国统一市场的形成。那些没有得到帽子的区域感觉不公平，那些得到帽子的区域将主要精力放在如何利用特权和优惠政策上，而没有放在如何真正形成健康可持续的竞争力上，从长远看也可能失大于得。
其二，扭曲了资源的配置，不利于提升国民经济的整体效率。经济学基本原理告诉我们，资源的最优配置依赖于完全竞争的市场(帕累托最优的假设前提是完全竞争)。完全竞争的市场现实中不存在，但统一、公平的市场是可以形成的。对区域发展来说，只有在全国统一开放、竞争有序的市场中，才能形成资源的合理配置。但如果各地穿插着很多拥有特权和优惠政策的区域，则资源配置会被扭曲，优质资源会过多、过于集中地流向特权区域。这种资源的流向虽然有利于这些特权区域，但会降低整个国民经济的资源配置效率。
其三，浪费了土地等资源，催生了经济泡沫。这些试验区、示范区、城市新区和规划区等一旦批下来后，往往会大肆圈地，有的动辄圈地数十平方公里。圈下来的土地有的低密度、低效率地开发了，有的甚至圈而不用、一直撂荒，造成了巨大的资源浪费。同时，这些地区往往成为一些地方政府大肆造城、拉动投资、增加GDP、塑造形象工程的平台，并依此大规模融资，增加地方债务，倒逼央行印钞和释放流动性，催生经济泡沫。
其四，造成了劳动力“候鸟”式的流动，不利于城镇化的健康发展。在这些区域，一方面要大规模超前进行基础设施建设，另一方面要大规模招商引资，聚集各类企业，吸引包括农村富余劳动力在内的各类劳动力前来就业，由于城乡二元户籍制度的存在和福利保障制度的不统一，多数劳动力往往不能在这些区域扎根，只能在城乡之间、不同城市之间像“候鸟”一样频繁流动，引发了不少社会问题。只有当人口和劳动力在公平竞争的区域自由选择、自由流动时，才能形成健康的城镇化。
其五，增加了政府机构和人员，提高了政府运行成本。每设一个试验区或示范区或城市新区或规划区等，都会在原有的政府机构外，新设一组诸如党工委、管委会之类的新机构，而且级别往往较所在地区更高，由此增加了很多新的管理岗位，安排了许多新的干部。尽管这些区域较旧区可能机构更精简、人员更精干，但从一个区域总体来看，仍然是新增了政府的行政成本，加重了老百姓的负担。
其六，制造了“寻租”机会，刺激了腐败。正因为这些地区与周边其他地区相比拥有一些特权和优惠政策等，因此形成了税收、土地、信贷、准入条件等方面的“价差”，形成了“寻租”空间和机会，为一些腐败分子提供了便利和条件。
之所以形成了与过去的“开发区热”类似的“设区热”，是因为这种做法能为“发帽者”和“戴帽者”带来许多实实在在的好处。对“发帽者”来说，设立这些“区”既有政绩(往往还有各种冠冕堂皇的理由)、又有“寻租”的机会(各地为了获得帽子会“跑部钱进”)。对“戴帽者”来说，设立这些“区”更是好处多多：可以获得一个响亮的名号，提升地区品牌；可以取得一些特权和优惠政策；可以争取到一些大的项目和投资；可以提升行政级别，新设不少机构，安置很多干部；可以增加基础设施投资，形成形象工程等。在上下好之的情况下，遂成“设区”滚滚洪流。
必须指出的是，设立一些试验区、示范区、城市新区和规划区等并非完全没有必要，因为我国确实面临繁重的改革和转型任务，根据过去三十多年的改革开放经验，需要选择一些地区进行试点试验，以探索新路，积累经验，提供借鉴。但必须强调的是，应在这些地区进行真正的制度创新和模式创新等，而不是“挂羊头卖狗肉”，将重点放在取得特权、优惠政策和投资项目上。
首先，参照上次清理整顿开发区热的经验，对“设区热”进行一次清理整顿。明确专门部门，对全国所有的各种“区”进行一次摸底调查，建立数据库，根据当初设区的目标进行评估，看是否违背了设区的初衷，看是否达到了预期目标。在摸清情况后，对那些没有违背设区初衷、运行良好的区予以保留和规范，对那些违背设区初衷、运行不好的区进行合并和撤销。
其次，规范设区行为。加快制定设区的指导意见，并进一步形成法律法规，对各部委、各级地方政府及其有关部门的设区资格、流程和监督等进行规范。设区的基本原则是宁缺毋滥、公平公开公正、有始有终。禁止无资格机构随意设区。设区必须有明确的、可检验的具体目标，必须有事后的监督、检查和奖惩。建立规范的退出机制。
再次，设区必须坚守试验或试点或示范的初衷。凡是现有区域能够做到的，就没有必要再设一个新的区域。只要设立一个新的区域，就必须严格按照试验或试点或示范的要求，真正进行可检验、可推广的制度创新和模式创新。禁止出现借试验或试点或示范之名，行争取仅对本地有利的特权、优惠政策、项目之实的行为。
(责任编辑：DF145)
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